編者按：近年來，我國城市建設取得了令人矚目的成就，極大地推進了社會、經濟的發(fā)展。但是，城市在建設過程中也碰到了很多困難，資金缺口過大是制約城市發(fā)展的“攔路虎”。日前，國家發(fā)改委、財政部和地方大部分省份均出臺利好政策，在城市基礎設施建設等領域推動PPP模式，擴大融資渠道、調動社會資本的積極性。
供熱工程作為市政工程的主要組成部分,是一項重要的基礎設施建設工程。本期專題內容，我們將討論暖通領域PPP模式的發(fā)展途徑，以拓展產業(yè)發(fā)展之路。
在國家和地方政府的高度重視和大力推動下，目前PPP模式已經廣泛應用于市政及公共建筑項目建設，逐漸成為城市建設中不可或缺的“新寵”。當前，PPP模式在供熱工程領域已有所突破，對拓寬暖通行業(yè)發(fā)展具有積極的借鑒意義。
PPP解決城市供熱難題
記者獲悉，2015年7月30日，江蘇省財政廳網站發(fā)布《關于公布2015年度政府和社會資本合作（PPP）入庫項目的通知》，向社會公布了江蘇省2015年PPP入庫項目，共計186個，總投資3435.48億元。其中位列第一的“南京市浦口新城核心區(qū)江水源熱泵區(qū)域供冷供熱系統(tǒng)項目”，引起了業(yè)界的廣泛關注。
據(jù)了解，浦口新城核心區(qū)江水源熱泵供冷供熱DHC系統(tǒng)項目，服務區(qū)域為浦口新城核心區(qū)部分區(qū)域，總面積約3.55平方公里。該項目合作模式是南京市浦口新城開發(fā)建設有限公司與社會資本采取共同出資的方式成立項目公司（即PPP模式），實現(xiàn)雙方對項目設計、建設、融資、運營等全壽命周期管理。
何為PPP模式？PPP即Public Private Partnership的縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。該模式于20世紀90年代從英國興起，目前已在全球范圍內被廣泛接受和應用。
我國供暖領域的首個PPP項目是黑龍江省佳木斯市城市集中供熱項目。2007年，運行23年的國企佳木斯市熱力公司走到了瀕臨破產的邊緣。管網老化影響供熱、人員繁冗工資拖欠，企業(yè)年年虧損，政府每年2000萬元的補貼已不堪重負。
為破解難題，2007年，佳木斯市政府與法國供熱企業(yè)達爾凱供熱公司簽署了城市供暖特許經營協(xié)議，這是我國第一個在城市供熱領域實行PPP的中外企業(yè)合作項目，并于2008年獲得亞洲開發(fā)銀行兩億美元貸款。
實行PPP模式后，政府供暖季不再投入一分錢，但經營企業(yè)還能賺到錢，關鍵原因在于政府出讓的供熱特許經營權，達爾凱獲得了佳木斯市政府授予期限達25年的“城市供熱經營許可證”，供熱面積覆蓋半個城市，這意味著城市供熱費成為企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。
從2007年到2015年，佳木斯供熱項目實施已有八年，投資改造的效果正逐漸呈現(xiàn)。據(jù)達爾凱供熱公司總經理杜鵬介紹，從目前來看，經過八年的運營管理，達爾凱在當?shù)氐倪\作是成功。公司不但彌補了以往年度虧損，還為投資方進行了分紅利。
“八年來，達爾凱將原直供系統(tǒng)改造為間接供熱系統(tǒng)，提高了熱能輸送能力 ，并保證了熱網運行的安全穩(wěn)定。”杜鵬告訴記者，經過改造增加了供熱面積，從當年的570萬平方米發(fā)展到目前的1，130萬平方米；新建308座無人值守供熱站，縮短了供熱半徑，提高了供熱效果；熱網全部采用SCADA自動控制，企業(yè)全面采用ERP信息集成化管理，企業(yè)正步入現(xiàn)代化管理之路。
項目改造初期，拆除了原來許多居民區(qū)因供熱不足自建的小鍋爐。憑借大力并網小鍋爐房，發(fā)展集中供熱，在節(jié)能減排上取得了巨大社會效益。“2009年在丹麥哥本哈根召開的全球區(qū)域能源峰會上，佳木斯供熱項目獲得國際能源總署（IEA）頒發(fā)的‘區(qū)域能源氣候貢獻獎’，是亞洲唯一獲獎城市，該獎也是我國首個集中供熱領域國際性獎項。”杜鵬說。
國內供熱企業(yè)多數(shù)為國有企業(yè)，且運作情況不一。在這種情況下，杜鵬認為，“要充分利用國企的人力資源來開展PPP項目運作，這樣不但可以發(fā)揮國企多年培養(yǎng)的業(yè)務素質，還可以通過轉變經營機制更好地利用國家的政策支持，更有利地向節(jié)能專家型企業(yè)轉變，使企業(yè)長久、可持續(xù)地發(fā)展下去。”
PPP模式不僅解決了政府在民生問題上的經營難題，給居民帶來溫暖的同時，也有效改善了環(huán)境質量。在業(yè)內人士看來，PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉變，最終實現(xiàn)的將是政府、企業(yè)、社會的共贏。
政府加速PPP模式推廣
本刊記者梳理財政部網站和近期公開信息發(fā)現(xiàn)，目前，PPP模式的試點正在多地迅速推進：江蘇、河北、四川、重慶、黑龍江、吉林、大連、湖南、寧夏、河南、浙江、廣東等多個省區(qū)市正在著手PPP項目試點，并且個別省份已對外公布了多個試點PPP項目案例。
今年2月12日，浙江省財政廳公布了該省首批20個試點項目名單，投資規(guī)模總計1176億元;3月3日，江西省公布2015年第一批總投資1065.17億元的80個PPP項目;4月8日，鄭州市宣布了首批32個政府與社會資本合作項目，總投資1126.3億元；5月12日，河北省首批政府和社會資本合作重點項目推介會上，推出了32個PPP項目，投資總額達1330億元......可以看出，各地的PPP項目正在有力的推進中。
各地PPP項目加速推廣的背后與國家的支持政策是分不開的。去年年底，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展政府和社會資本合作（PPP）提出具體要求。
2015年4月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。發(fā)改委以各地已公布的項目為基礎，經認真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。此次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。
“開展基礎設施和公用事業(yè)的特許經營，是一項重要的改革和制度創(chuàng)新，有利于擴大民間投資，激發(fā)社會活力，增加公共產品和服務供給。”發(fā)改委秘書長李樸民說。他直言，政策性、開發(fā)性金融機構可給予特許經營項目差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。這對于有意參與“基礎設施和公用事業(yè)”的民營資本來說是一大利好。
針對各地普遍反映的推進PPP項目缺少操作經驗、缺乏案例指導等問題，國家發(fā)展改革委近日選取了13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，并在其官網發(fā)布。其中，“酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產集中供熱項目”為此次發(fā)布的示范項目之一。
資料顯示，“酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產集中供熱項目”于2009年啟動，于 2014-2015供暖季開始前完成，總投資約4.4億元。該項目以國電酒泉熱電廠兩臺330 兆瓦發(fā)電機組作為供熱主熱源；項目敷設城區(qū)一級管網總長度70.48公里，新建中繼泵站及調度中心1座，新建換熱站9座，改建換熱站34座。截至 2014-2015年度供熱期，本項目已基本達到了設計的888萬平方米的供熱面積。
據(jù)介紹，該項目采用 BOT 方式建設運營。資金方面由酒泉市政府負責籌措資金2.5億元，從2012 年起三年內全部歸集到位，2012年6月底前到位8333萬元，2013年4月底前到位8333 萬元，2014 年4月底前到位8333萬元，其余1.9億元資金由國電電力發(fā)展股份有限公司投資；2012年度工程啟動資金1億元，由酒泉市政府擔保，國電電力酒泉熱力有限公司通過銀行分期分批貸款解決。PPP 模式在酒泉市熱電聯(lián)產集中供熱項目建設中得到了較好的應用，并取得了預期的效果。
PPP示范項目實施是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。其實在去年年底，財政部下發(fā)《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，就公布了“渭南市主城區(qū)城市集中供熱項目”等30個PPP示范項目名單，總投資規(guī)模約1800億元。
渭南市主城區(qū)城市集中供熱項目位于渭南市中心區(qū)，總投資約為15億元。渭南市熱力集團公司與社會資本采取共同出資的方式成立項目公司，實現(xiàn)雙方對項目設計、建設、融資、運營等全壽命周期管理。該PPP示范項目實施不僅可以提高城市供暖質量、改善群眾生活，而且對于我國城鎮(zhèn)基礎設施領域積極規(guī)范的推進PPP項目具有重要的現(xiàn)實意義?！?/span>
為進一步貫徹落實好國家政策，從今年5月下旬到6月中旬，國務院部署開展了對重大政策措施落實情況的第二次大督查。根據(jù)督查情況，國務院辦公廳近日下發(fā)《關于對全國第二次大督查發(fā)現(xiàn)的典型經驗做法給予表揚的通報》。在通報表揚的地方工作典型經驗做法中，其中有兩項涉及PPP模式的探索和推廣。
警惕PPP模式潛在問題
當前，從中央到地方各級政府都在積極開展PPP模式，PPP培訓班、PPP試點項目等在各地不斷涌現(xiàn)。但狂歡之余，仍需居安思危。目前來看，PPP模式存在著潛在問題，我們需要關注。
其一，財政部和住建部目前均出臺了推廣PPP模式的政策，但尚未有國家層面的法律法規(guī)出臺。國家層面在智慧城市建設相關政策中，也僅是鼓勵各地政府積極開展與社會資本廣泛合作，但對具體的合作推進機制、監(jiān)管模式、評估機制等還沒有明確規(guī)定。
其二， PPP模式強調政府與企業(yè)的利益共享和風險分擔，但有些地方政府為了吸引大量社會資本注入，往往會過高地估計項目投資回報率，導致項目建成后，政府難以履行合同義務，產生信用風險。
其三，一些公共服務類項目前期需要巨額資金投入，但是其經濟和社會效益需要在較長時期內才能顯現(xiàn)出來。同時此類項目受國家政策、民眾意愿等因素影響較大，項目建成后收益不確定性大，無法保障實現(xiàn)可持續(xù)盈利。
對于PPP政策制度尚待完善問題，北京中建政研信息咨詢中心主任兼PPP專家委員會主任梁艦指出，發(fā)改委和財政部政策存在差異。發(fā)改委意見是泛基礎設施，財政部意見是只要有政府參與的就可以做PPP。另一方面地方政府債務規(guī)模“激增”，積極地籌備PPP示范項目更多的是考慮是解決地方債務問題，將PPP模式當成一個融資手段。
面對PPP模式快速升溫的態(tài)勢，有專業(yè)人士提醒，不要把PPP當成解決地方政府債務問題的萬能藥，要保持理性，不能操之過急、一哄而上。不是什么項目都推PPP，哪些項目適合開展PPP模式，哪些不適合，如何發(fā)展，這都需要有一個清晰的思路。
據(jù)了解，PPP項目有長達10~30年的運營期，要靠后期運營的收益來彌補前期的投資。因此除了融資能力、項目策劃能力、風險管控能力等，還要求社會資本方有強大的運營能力。運營能力不足會對整個項目收益產生致命影響。
對此，梁艦指出，在目前情況下，要求單個社會資本同時具備以上三種能力顯然不現(xiàn)實。因此，具有投資能力而運營能力不足的社會資本可與運營能力強、資本實力弱的社會資本組成利益聯(lián)合體來運營項目，或者由中標社會資本委托第三方來進行運營。這樣一方面可以保證項目順利運營，另一方面可以起到技術擴散的效應，提升社會整體的技術水平。
業(yè)內人士表示，今年是PPP真正意義上的“元年”，盡管其全面推廣的方法和方式還在摸索之中，但對于政府監(jiān)管角色轉變、政府職能轉變將起到促進作用，對于政府放松規(guī)制、提高社會公共產品供給、還權給市場、提升市場配置資源效率意義重大。
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■ PPP有哪些具體模式
PPP以授予特許經營權為特征，合同期限一般為20-30年。主要包括BOT、BOO、TOT、ROT等模式。
BOT是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。
BOO是由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
TOT是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。
ROT是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。
■ 各方觀點
北京科技大學經濟管理學院教授趙曉:現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。
全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長賈康:PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術；其次，融資更多是考慮將自己的風險最小化。
全國人大代表、長江證券股份有限公司董事長楊澤柱:首先，要改變傳統(tǒng)的投融資觀念，現(xiàn)在政府總是習慣性地想找銀行，不愿意找市場，政府首先要有市場意識，多嘗試直接融資和PPP模式；第二，要有好的項目來吸 引社會資本試水，發(fā)改委或有關部門要篩選一批好的項目，先用PPP模式做起來，有了樣本，更多的企業(yè)就有信心了；第三，在PPP模式中，政府要有一定的投入，不能把投資和風險全丟給社會資本，還要合理確定補償額度，讓投資者有收益保障；第四，政府同社會資本商定的收購價格在訂合同時就應明確，總之，一開始政府要有引導，要給市場信心。
全國人大代表、武漢市市長萬勇:城市融資創(chuàng)新沒有終點。除了現(xiàn)有的融資方式及PPP模式之外，我們還考慮利用政府的投融資平臺和金融機構共同設立城市建設發(fā)展基金，增加政府的投融資渠道，提高融資能力。這是一個實質性的風險共擔、成果共享的經濟合作模式，基金規(guī)模應該在百億量級。
人大代表、中信集團建筑設計研究總院董事長郭粵梅:政府和社會資本要追求雙贏的目標?，F(xiàn)在一些政府與社會資本的合作項目中，部分企業(yè)選擇項目不是謀求合理利潤，而是追求高收益指標，在高利潤誘惑下，可以不充 分論證就貿然進入。此外，項目建好運營后，政府負擔不了大的支出或不愿支付超合理利潤的支出，項目收益就難以保證，造成政府與企業(yè)“雙輸”。盡管發(fā)改委、 財政部分別公布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》、《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，但一些具體的操作細節(jié)仍存在缺乏法定依據(jù)的問題，“法無授權不可為”，下一步還需要有具體的法律依據(jù)來保障?！ ?/span>
鏈接：政府推進PPP模式政策一覽
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