基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的“思想脈絡(luò)”
2016年7月7日，國務(wù)院常務(wù)會議明確的政府和社會資本合作（PPP）部門職責(zé)分工，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作。
此后，國家發(fā)展改革委迅速安排部署，先后下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）、《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則>的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《國家發(fā)展改革委國家林業(yè)局關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號）、《國家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號）、《國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）、國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》等一系列文件，進(jìn)一步明確了職責(zé)分工，規(guī)范了操作流程，PPP各項政策框架基本完備。
本文旨在梳理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的“思想脈絡(luò)”，以期理解和掌握發(fā)展改革系統(tǒng)推廣PPP模式的思路。
一、PPP模式的官方解讀和推廣意義
PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。
經(jīng)濟新常態(tài)下，繼續(xù)做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP有關(guān)工作，有利于推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)穩(wěn)增長、補短板、擴就業(yè)、惠民生；有利于打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，鼓勵和引導(dǎo)民間投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營和管理效率，激發(fā)經(jīng)濟活力，增強發(fā)展動力；有利于創(chuàng)新投融資機制，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進(jìn)投資主體多元化，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
二、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目涵蓋范圍
1、能源領(lǐng)域。包括供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項目、儲能項目、光伏發(fā)電項目、水電站項目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項目等；油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等項目；煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發(fā)電等項目。
2、交通運輸領(lǐng)域。包括列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項目，重點鼓勵社會資本投資建設(shè)和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務(wù)業(yè)務(wù)和鐵路“走出去”項目；公路建設(shè)、養(yǎng)護、運營和管理項目，城市地鐵、輕軌、有軌電車等城市軌道交通項目；民用運輸機場、通用機場及配套機場實施建設(shè)等項目；綜合運輸樞紐、物流園區(qū)、運輸站場等建設(shè)、養(yǎng)護、運營和管理項目，交通運輸物流公共信息平臺等項目。
3、水利領(lǐng)域。包括引調(diào)水工程、水生態(tài)治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌區(qū)工程、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、水土保持等項目。
4、環(huán)境保護領(lǐng)域。包括水污染治理項目、大氣污染治理項目、固體廢棄物治理項目、危險廢物治理項目、放射性廢物治理項目、土壤污染治理項目；湖泊、森林等生態(tài)建設(shè)、修復(fù)及保護項目。
5、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、易地扶貧搬遷、規(guī)?；笮驼託獾热r(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；農(nóng)業(yè)廢棄物資源環(huán)境利用、示范園區(qū)、國家級農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等項目；旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。
6、林業(yè)領(lǐng)域。包括重點防護林體系建設(shè)、國家儲備林、濕地保護與修復(fù)工程、林木種質(zhì)資源保護、森林公園等項目。
7、重大市政工程領(lǐng)域。包括采取特許經(jīng)營方式建設(shè)的城市供水、供熱、供氣、污水垃圾處理、地下綜合管廊、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、道路橋梁、公共停車場等項目。
三、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目操作模式
PPP模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。新建項目優(yōu)先采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等方式。存量項目優(yōu)先采用改建—運營—移交（ROT）方式。
1、經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
2、準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。
3、非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
4、厘清邊界條件。對具備完全市場化條件的項目推行PPP模式，應(yīng)放開市場，實行市場化定價。對不具備完全市場化條件的項目推行PPP模式，存在調(diào)價空間的要逐步調(diào)整價格，調(diào)價不能一步到位的可明確補貼標(biāo)準(zhǔn)。對沒有收益或收益較低的項目推行PPP模式，可以政府購買服務(wù)、配置相應(yīng)資源。對收益較高的項目推進(jìn)PPP模式，要約定社會資本的合理收益。
四、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目操作流程
總的原則：簡捷高效、科學(xué)規(guī)范、兼容并包、創(chuàng)新務(wù)實。
（一）項目儲備
1、加強規(guī)劃政策引導(dǎo)。重視發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、投資政策的戰(zhàn)略引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關(guān)政策，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、重點任務(wù)、實施步驟等，做好基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，示范帶動，積極穩(wěn)妥，推動基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目落地。
2、建立基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺（國家重大建設(shè)項目庫），按照明確的基礎(chǔ)設(shè)施PPP重點項目范圍，做好項目的收集、篩選、入庫等工作，建立基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫。具體操作流程參見國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》。項目入庫情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據(jù)。
3、做好項目推介和年度開發(fā)。依托本級信息發(fā)布平臺，挑選條件成熟的項目大力向社會資本推介，給予各類投資主體公平參與機會，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。對列入本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫的項目，實行動態(tài)管理、滾動實施、分批推進(jìn)。對于需要當(dāng)年推進(jìn)實施的PPP項目，納入PPP項目年度實施計劃，并編制PPP項目實施方案。需要使用各類政府投資資金的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動政府投資計劃。
4、確定實施機構(gòu)和政府出資人代表。對于列入年度實施計劃的PPP項目，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由當(dāng)?shù)卣袠I(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為政府授權(quán)的PPP項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期論證、實施方案編制、社會資本方選擇、項目合同簽訂、項目實施監(jiān)管以及合作期滿移交等工作。鼓勵政府采用資本金注入方式投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作。
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1、做好項目決策?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目，要依法依規(guī)履行投資管理程序，按照實際情況實行審批、核準(zhǔn)或備案。政府投資項目的可行性研究報告由發(fā)展改革部門審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項目，應(yīng)重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)。實行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。納入PPP項目庫的項目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報告或核準(zhǔn)項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人。
2、編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案由實施機構(gòu)組織編制，內(nèi)容應(yīng)包括項目名稱、項目實施機構(gòu)、項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、主要建設(shè)內(nèi)容、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務(wù)方案、建設(shè)運營和移交方案、合同結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、風(fēng)險分擔(dān)、保障與監(jiān)管措施、爭議解決方式、各方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項等內(nèi)容。實施方案編制過程中，應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議。要重視引導(dǎo)社會資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報機制。如果項目涉及向使用者收取費用，要取得價格主管部門出具的相關(guān)意見。
3、PPP項目實施方案審查審批。按照“多評合一，統(tǒng)一評審”的要求，根據(jù)項目隸屬關(guān)系，由發(fā)展改革部門和有關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，從項目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、PPP模式適用性、財務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價格和收費的合理性等方面，對PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。必要時可先組織相關(guān)專家進(jìn)行評議或委托第三方專業(yè)機構(gòu)出具評估意見，然后再進(jìn)行聯(lián)合評審。通過實施方案審查的PPP項目，可以開展下一步工作；按規(guī)定需報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的，應(yīng)由發(fā)展改革部門報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)同意后開展下一步工作。未通過審查的，可在調(diào)整實施方案后重新審查；經(jīng)重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。
4、PPP合同草案起草。實施機構(gòu)依據(jù)審查批準(zhǔn)的實施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關(guān)附屬合同（如項目公司股東協(xié)議和章程、配套建設(shè)條件落實協(xié)議等）。PPP項目合同應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、履約監(jiān)督、信息披露等內(nèi)容，可參考國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），并根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H及項目特點，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
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1、社會資本方遴選。依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴，要科學(xué)合理制定招標(biāo)方案，嚴(yán)防各類惡意低價中標(biāo)擾亂市場秩序的行為。其中，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方。在遴選社會資本方資格要求及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細(xì)、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)等社會資本方，通過組建聯(lián)合體等方式投標(biāo)。鼓勵設(shè)立由國有資本、民營資本、外商資本共同參與的混合所有制項目公司，鼓勵各地采取明確投資比例等方式吸引民營資本參與投資。社會資本方遴選結(jié)果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設(shè)用地。如果項目建設(shè)用地涉及土地招拍掛，可將相關(guān)工作與社會資本方招標(biāo)、評標(biāo)等工作同時開展。
2、PPP合同確認(rèn)談判。實施機構(gòu)根據(jù)需要組織項目談判小組，必要時邀請第三方專業(yè)機構(gòu)提供專業(yè)支持。談判小組按照候選社會資本方的排名，依次與候選社會資本方進(jìn)行合同確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選社會資本方。項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本方簽署確認(rèn)談判備忘錄，并根據(jù)信息公開相關(guān)規(guī)定，公示合同文本及相關(guān)文件。
3、PPP項目合同簽訂。實施機構(gòu)應(yīng)按相關(guān)規(guī)定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復(fù)等工作。公示期滿無異議的，由項目實施機構(gòu)會同當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革部門將PPP項目合同報送當(dāng)?shù)卣畬徍恕Ｕ畬徍送夂?，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本方正式簽署PPP項目合同。需要設(shè)立項目公司的，待項目公司正式設(shè)立后，由實施機構(gòu)與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關(guān)于承繼PPP項目合同的補充合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（四）項目執(zhí)行
1、項目公司設(shè)立。社會資本方可依法設(shè)立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。項目公司應(yīng)按照PPP合同中的股東協(xié)議、公司章程等設(shè)立。項目公司負(fù)責(zé)按PPP項目合同承擔(dān)設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等責(zé)任，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。除PPP項目合同另有約定外，項目公司的股權(quán)及經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府同意不得變更。PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時的項目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)。
2、項目融資建設(shè)。PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。PPP項目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險應(yīng)由項目公司或社會資本方承擔(dān)。政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。
3、運營績效評價。PPP項目合同中應(yīng)包含PPP項目運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價，從公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構(gòu)對項目進(jìn)行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，推動項目績效目標(biāo)順利完成。在PPP項目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應(yīng)對措施，必要時可指定項目實施機構(gòu)等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復(fù)正常運營。不能恢復(fù)正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
4、項目移交。對于PPP項目合同約定期滿移交的項目，政府應(yīng)與項目公司或社會資本方在合作期結(jié)束前一段時間（過渡期）共同組織成立移交工作組，啟動移交準(zhǔn)備工作。移交工作組按照PPP項目合同約定的移交標(biāo)準(zhǔn)，組織進(jìn)行資產(chǎn)評估和性能測試，保證項目處于良好運營和維護狀態(tài)。項目公司應(yīng)按PPP項目合同要求及有關(guān)規(guī)定完成移交工作并辦理移交手續(xù)。推動PPP項目與資本市場深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。項目移交完成后，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門可組織開展PPP項目后評價，對PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性等進(jìn)行評價。評價結(jié)果應(yīng)及時反饋給項目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開。
五、投資回報機制
根據(jù)項目類型和特點，采用使用者付費、可行性缺口補貼、政府付費等方式，合理確定社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)運營的投資收益。合理收益率原則上以銀行貸款同期基準(zhǔn)利率作為基數(shù)，并考慮項目建設(shè)運營周期長短適當(dāng)上浮。
?。ㄒ唬┦褂谜吒顿M和可行性缺口補貼類項目
推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，合理確定價格收費標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整方式，并通過依法適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限，提供土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源配置，落實國家鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策，充分挖掘項目運營商業(yè)價值等，建立合理投資回報機制，既要使社會資本獲得合理投資回報，也要有效防止政府和使用者負(fù)擔(dān)過重。
（二）政府付費類項目
積極探索優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施項目的多種付費模式，采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等多種方式支持項目實施，提高社會資本投資回報，增強項目吸引力。鼓勵加大項目前期資本金投入，減輕項目運營期間政府支持壓力。鼓勵社會資本創(chuàng)新商業(yè)模式及體制機制，提高運營效率，降低項目成本。
（三）實行損益分擔(dān)機制
對通過調(diào)整價格、優(yōu)化資源配置等，經(jīng)營收入能覆蓋社會資本合理收益的PPP項目，超出社會資本合理收益部分應(yīng)由政府與社會資本合理分享。探索對因公共利益等原因不能及時調(diào)整價格的PPP項目，通過綜合考慮投資成本、運營費用和預(yù)期用戶流量等因素，設(shè)定能覆蓋社會資本合理收益的“影子價格”，實行溢價共享、虧損共擔(dān)。對執(zhí)行價格低于“影子價格”造成的虧損，政府和社會資本按照合同約定合理分?jǐn)偅粚?zhí)行價格超出“影子價格”產(chǎn)生的收益，政府與社會資本應(yīng)合理共享。
六、融資支持措施
?。ㄒ唬┌l(fā)揮金融機構(gòu)作用
加強與政策性銀行、商業(yè)銀行、保險、基金等金融機構(gòu)的合作對接，做好溝通交流和信息共享，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)加大對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的融資支持。完善保險資金等機構(gòu)資金參與PPP項目的投資機制，鼓勵金融機構(gòu)通過債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式，支持基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)。發(fā)揮各類金融機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵金融機構(gòu)向政府提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并幫助各地做好建設(shè)項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作，切實提高PPP項目的融資效率。
?。ǘ┰O(shè)立投資引導(dǎo)基金
鼓勵探索與金融機構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP引導(dǎo)基金，支持PPP項目建設(shè)運營。引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)或私募基金發(fā)起設(shè)立專項用于PPP項目的基金，吸引銀行、保險等金融機構(gòu)及其他社會資本參與，通過市場化運作支持PPP項目建設(shè)，降低項目運營風(fēng)險，增加項目融資信譽，提供持續(xù)的投融資服務(wù)。鼓勵各類創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資等股權(quán)投資基金參與PPP項目投資、建設(shè)，拓展政府和社會資本合作投融資渠道。引導(dǎo)民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項目渠道。
（三）推動融資機制創(chuàng)新
鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議等質(zhì)押擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供氣、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。支持PPP項目開展股權(quán)和債券融資，探索利用應(yīng)收賬、收益權(quán)等開展資產(chǎn)證券化融資，具體操作辦法參見《國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）。鼓勵符合條件的社會資本通過引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。
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