新一輪防風(fēng)險(xiǎn)舉措中，PPP無疑成為關(guān)注度最高的一個(gè)領(lǐng)域。以財(cái)政部為主要監(jiān)管部門的PPP入庫(kù)項(xiàng)目，在過去半個(gè)月時(shí)間，分別“收到”了財(cái)政部開具的兩份合規(guī)清單：清庫(kù)退庫(kù)名單和“紅線”專報(bào)。
這是一個(gè)由點(diǎn)到面對(duì)PPP進(jìn)行逐層監(jiān)管的過程，清理退庫(kù)更多關(guān)注的是單個(gè)項(xiàng)目本身的規(guī)范性，“紅線”專報(bào)則關(guān)注地方實(shí)施的一攬子PPP項(xiàng)目。“地方政府財(cái)政支出的主體能力是關(guān)注重點(diǎn)”。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。
對(duì)于從起飛階段過渡后平飛階段的PPP來說，這是財(cái)政部首次對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出情況進(jìn)行披露。多種信號(hào)顯示，未來監(jiān)管部門對(duì)PPP入庫(kù)項(xiàng)目的支出責(zé)任將不斷強(qiáng)化。“可以預(yù)見的是，未來至少入庫(kù)項(xiàng)目的債務(wù)情況，財(cái)政部是全部掌握的，有利于嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”
關(guān)注全生命周期
“公開清庫(kù)退庫(kù)名單和‘紅線’專報(bào)，表明監(jiān)管部門決不讓運(yùn)作不規(guī)范的、或是政府支出不明的PPP項(xiàng)目帶病上路。”中國(guó)投資咨詢公司數(shù)據(jù)與研究小組負(fù)責(zé)人周良儀在接受采訪時(shí)說。
財(cái)政部PPP中心發(fā)布的一季度報(bào)顯示：截至4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬億元；需要整改項(xiàng)目2005個(gè)，涉及投資額3.1萬億元。其中不宜采用PPP模式的有397個(gè)；前期準(zhǔn)備不到位的506個(gè)；未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的217個(gè)；不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的1120個(gè)；不符合規(guī)范運(yùn)作要求的277個(gè)；涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的14個(gè)；未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的488個(gè)；由于其他原因被清退或整改的1354個(gè)。
北京方程財(cái)達(dá)咨詢有限公司總經(jīng)理張漢認(rèn)為，清理退庫(kù)項(xiàng)目主要是為了規(guī)范入庫(kù)項(xiàng)目管理辦法，一年時(shí)間內(nèi)入庫(kù)項(xiàng)目如果仍然沒找到投資方，也就意味著項(xiàng)目可操作性需要再討論。“此舉有利于約束地方政府對(duì)不合理項(xiàng)目的投資沖動(dòng)。”
直面問題的背后，是解決問題的信心。在公布清庫(kù)清單一周后，財(cái)政部又發(fā)布筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告（簡(jiǎn)稱“紅線專報(bào)”），這是財(cái)政部首次對(duì)PPP入庫(kù)項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出情況進(jìn)行摸家底。
專報(bào)披露，2015~2045年各年度支出責(zé)任總額表中，匯總的數(shù)據(jù)背后，透視出行業(yè)監(jiān)管者全面掌握每個(gè)省市縣地區(qū)、每個(gè)項(xiàng)目全項(xiàng)目生命周期各年度的財(cái)政支出情況。
一直以來，作為政府的財(cái)政資金與社會(huì)資本合作的PPP，在地方政府層面普遍存在一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量過多，也可能導(dǎo)致財(cái)政支出加大，使得地方政府的財(cái)政承受能力“不堪重負(fù)”。
對(duì)此，財(cái)政部明確要求，要統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。
過去3年，隨著PPP高速發(fā)展，地方政府支出責(zé)任超越10%紅線的現(xiàn)象似乎不可避免。
5月11日，一位財(cái)政系統(tǒng)人士證實(shí)了上述觀點(diǎn)。“根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)匯報(bào)，目前PPP支出責(zé)任超越10%紅線的省份是有的，主要集中在市縣級(jí)城市，數(shù)量上已經(jīng)超過了10個(gè)，超越支出責(zé)任紅線一定程度上加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”
周良儀認(rèn)為，從“紅線”專報(bào)看，PPP項(xiàng)目的支出對(duì)于多數(shù)的地方政府財(cái)政支出是可承受的。管理方面采用了3級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管控的機(jī)制。7%以下處于較為安全的區(qū)間；7%~10%進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；超過10%的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。
紅線專報(bào)指出，目前PPP項(xiàng)目中存在財(cái)政可承受能力報(bào)告缺失或信息不全的現(xiàn)象，有1046個(gè)項(xiàng)目無財(cái)承報(bào)告或報(bào)告信息不完整，投資額1.3萬億元所需要的財(cái)政資金無法納入統(tǒng)計(jì)范疇。
嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
記者了解到，目前各省是按照統(tǒng)一授權(quán)“分級(jí)錄入項(xiàng)目庫(kù)信息”，然后再統(tǒng)一匯總到財(cái)政部，最后經(jīng)過相關(guān)部門的評(píng)估、篩選入庫(kù)。
PPP項(xiàng)目按全生命周期分為5個(gè)階段，分別是識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交。其中，進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交4個(gè)階段的項(xiàng)目，被納入管理庫(kù)；處于識(shí)別階段尚未開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目列入儲(chǔ)備清單，為社會(huì)資本投資選擇項(xiàng)目提供信息。
將符合條件的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，對(duì)政府履行合同義務(wù)形成有效約束，是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必備手段。
周良儀介紹，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理未來會(huì)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期，PPP項(xiàng)目支出管理同政府部門預(yù)算管理的關(guān)系也將進(jìn)一步加強(qiáng)。
值得注意的是，根據(jù)專報(bào)，2019和2020兩年的超限額地區(qū)數(shù)量最多。
對(duì)此，上述財(cái)政系統(tǒng)人士告訴記者，主要是未來兩年地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和PPP項(xiàng)目自身的周期規(guī)律有關(guān)系。“部分地方這兩年處于產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型期間。大規(guī)模調(diào)產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)的形勢(shì)下，PPP項(xiàng)目從通過財(cái)政承受能力論證到采購(gòu)落地的時(shí)差內(nèi)，地方財(cái)政一般預(yù)算支出能力發(fā)生了較大變化，未達(dá)到預(yù)計(jì)的增長(zhǎng)幅度。”
周良儀也持上述觀點(diǎn)。在他看來，PPP項(xiàng)目在建設(shè)期間除了股權(quán)支出和配套支出以外，政府一般不發(fā)生補(bǔ)貼支出，風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額也較小。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，地方政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)支出加大，項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證沒有充分考慮項(xiàng)目支出的類型變化采用合適的支出平滑機(jī)制。
對(duì)此，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平表示，地方在做地區(qū)編制預(yù)算工作時(shí)，需要充分考慮PPP項(xiàng)目近三年的支出需求。“對(duì)于2019年和2020年這兩年來說，是超限額地區(qū)數(shù)量最多的年度，所以需要重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目行業(yè)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理。”
對(duì)于未來的風(fēng)險(xiǎn)管理，紅線專報(bào)也給出了比較正面的預(yù)期。
紅線專報(bào)指出，2017年支出責(zé)任總額為2101億元，約占當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出（17.3萬億元）的1.2%，并且各年度支出呈先增后減趨勢(shì)。而2018年地方和中央政府債務(wù)總額近37萬億元。對(duì)比PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出和存量債務(wù)總額的規(guī)模，目前入庫(kù)規(guī)范管理的PPP項(xiàng)目，所需的政府支出不會(huì)形成大規(guī)模的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。(文/杜麗娟)
又訊：
券商熱捧環(huán)保類PPP項(xiàng)目
自去年11月開始，全國(guó)開展了PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作。隨著PPP項(xiàng)目逐步走向規(guī)范，二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)概念的炒作也迅速降溫。不過，在整體降溫的環(huán)境下，環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目則普遍被機(jī)構(gòu)看好。
PPP概念指數(shù)自去年下半年迅速攀升至高位，但到三季度后，指數(shù)則逐步開始降溫。今年以來，PPP概念指數(shù)跌幅逾7.8%，板塊內(nèi)67只個(gè)股有54只下跌，占到8成。如科融環(huán)境、美麗生態(tài)、云投生態(tài)、蒙草生態(tài)跌幅最高，年初至今分別跌40.71%、31.73%、28.53%和26.71%，此外還有31只個(gè)股年內(nèi)跌幅高達(dá)10%。
“從去年至今年發(fā)布的一系列相關(guān)文件中可看出，PPP項(xiàng)目正在從‘重量’的發(fā)展逐漸走向‘重質(zhì)’的發(fā)展，未來的PPP項(xiàng)目將更注重項(xiàng)目的質(zhì)量以及規(guī)范性，更多高質(zhì)量的環(huán)保類PPP項(xiàng)目將釋放出來，民營(yíng)企業(yè)參與的積極性有望提升，建議關(guān)注運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)、綜合實(shí)力突出的龍頭公司。”中泰證券行業(yè)分析師黃旭亮表示。
據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，一季度生態(tài)環(huán)境類新增投資金額615億，占比7.4%，新增落地金額723億，占比7.9%，新增金額占比均高于歷史平均水平。從細(xì)分領(lǐng)域來看，機(jī)構(gòu)尤其看好水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目。
浙商證券指出，污水治理方向付費(fèi)機(jī)制清晰，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下現(xiàn)金流穩(wěn)定，屬于政府和私人部門共同合作的黃金領(lǐng)域。未來三年受益于五大領(lǐng)域的水污染攻堅(jiān)戰(zhàn)，市場(chǎng)空間或達(dá)數(shù)萬億元。“在限制央企、鼓勵(lì)民企參與的政策背景下，有技術(shù)、資金和行業(yè)積累的民企水務(wù)環(huán)保公司未來發(fā)展，推薦碧水源、博世科和國(guó)禎環(huán)保。”
目前，2018年一季報(bào)已披露完畢，水環(huán)境治理類PPP繼續(xù)保持了50%以上的高增速。東吳證券也表示， 2018年一季度水環(huán)境治理類PPP細(xì)分領(lǐng)域凈利潤(rùn)增速為64.27%，雖然相比2017年一季度的152.31%有所下降，但是水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目從2016年落地、2017年開始貢獻(xiàn)業(yè)績(jī)，因此2017年一季度的高增速本身含有低基數(shù)效應(yīng)的影響。在PPP行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局改善、PPP項(xiàng)目收益率提升的趨勢(shì)下，預(yù)計(jì)水環(huán)境治理及PPP細(xì)分領(lǐng)域2018年仍將維持較高景氣度。（文/張艷）
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