近幾年地?zé)衢_發(fā)利用在我國雖有重大進展，然而在一次能源消費中的占比還比較小，屬于后起之秀，整體發(fā)展還處于起步階段，成熟的地?zé)峁芾眢w制和機制還沒有完全形成，導(dǎo)致地?zé)嵩诎l(fā)展過程中還存在系列問題。改革就是要解決問題。隨著我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)深入，地?zé)崮茉蠢昧Χ葧絹碓酱蟆?/span>
地?zé)嶙鳛榭稍偕茉醇易宓囊粏T，具有資源豐富及供應(yīng)穩(wěn)定的特點，在科學(xué)開發(fā)利用情況下可以做到零排放、無污染以及循環(huán)利用，是一種現(xiàn)實且具有競爭力的能源。在當前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進程加快、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大、非化石能源地位日漸突出的形勢下，地?zé)衢_發(fā)利用正在迎來難得的機遇。
地?zé)衢_發(fā)利用的途徑主要有直接利用和發(fā)電之分，目前的利用以前者為主。數(shù)據(jù)顯示，我國地?zé)嶂苯永靡?guī)模居世界首位，在旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)及民用供暖和制冷領(lǐng)域有廣泛應(yīng)用。特別是在2014年，中深層地?zé)崂弥械墓┡帽壤状纬綔厝丛?，標志著地?zé)崮茉椿貌椒ゼ涌?。近幾年我國環(huán)境治理力度進一步加大，地?zé)嵩诰┙蚣降鹊貐^(qū)大氣污染治理中的“抗霾”功能已經(jīng)嶄露頭角，受到各界重視。就發(fā)展趨勢看，傳統(tǒng)供暖線南移、分布式能源發(fā)展、技術(shù)進步以及政策扶持等因素將為地?zé)嶂苯永靡约暗責(zé)岚l(fā)電提供更加廣闊的舞臺。
近幾年地?zé)衢_發(fā)利用在我國雖有重大進展，然而在一次能源消費中的占比還比較小，屬于后起之秀，整體發(fā)展還處于起步階段，成熟的地?zé)峁芾眢w制和機制還沒有完全形成，導(dǎo)致地?zé)嵩诎l(fā)展過程中還存在系列問題。其中關(guān)于水熱型地?zé)豳Y源的多頭管理就很有代表性。
地?zé)峋哂械V產(chǎn)資源和能源屬性，這一點在《礦產(chǎn)資源法》《可再生能源法》等法規(guī)中有明確界定。但是地?zé)岵煌谄渌V產(chǎn)資源和能源的特殊性在于地?zé)岬哪茉磳傩越柚谒@個載體來實現(xiàn)，開發(fā)利用的過程是取其熱而非水，需要在熱能利用之后將地?zé)崴M行回灌。其他能源資源的開發(fā)利用則不同，能量的利用過程就是資源載體本身的消費過程，利用的是能源資本本身的碳氫等元素，如石油、天然氣和煤炭的利用。由于開發(fā)利用地?zé)嵝枰獎佑玫叵滤叵滤鳛樗Y源歸口水務(wù)部門管理也在情理之中，自然應(yīng)該受《中華人民共和國水法》調(diào)整。開發(fā)地?zé)嵝枰疅岱蛛x的這一特殊性，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用同時受地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門管理，且雙方的管理均“有法可依”，而問題恰恰就出在這里。
實踐中出現(xiàn)的問題是各地對相關(guān)法律的理解和執(zhí)行力度有偏差，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用管理在地?zé)岬V產(chǎn)、能源及地下水屬性界定清晰及有法可依下的混亂和多元，形成了今天地?zé)岫囝^管理和重復(fù)管理的局面。1998年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整后，國土資源部和水利部在有關(guān)地?zé)崴芾砺氊?zé)分工方面出現(xiàn)矛盾。為協(xié)調(diào)矛盾，中編辦于1998年3月補充下發(fā)了《關(guān)于礦泉水、地?zé)崴芾砺氊?zé)分工問題的通知》，明確提出地?zé)岚凑盏V產(chǎn)資源管理。然而目前除少數(shù)地區(qū)明確由國土部門管理地?zé)豳Y源外，多數(shù)地區(qū)在地?zé)峁芾矸矫娲嬖诼毮芙缦迍澐纸徊娴膯栴}。比如各級地方政府地?zé)豳Y源管理機構(gòu)就很不統(tǒng)一，有的是水行政主管部門，有的是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門，也有的是地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門共同管理。執(zhí)法主體的不統(tǒng)一帶來很多管理上的低效率，表現(xiàn)為多頭管理，越權(quán)審批現(xiàn)象嚴重。開采地?zé)豳Y源既要在地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門辦理采礦許可證，還要在水利（水務(wù)）行政主管部門辦理取水許可證，交叉管理重復(fù)收費，增加了開發(fā)部門的負擔(dān)，影響了地?zé)豳Y源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，導(dǎo)致地?zé)豳Y源配置不科學(xué)，這是其一。其二是一些地區(qū)將地?zé)醿H作為水資源進行管理，沒有考慮到地?zé)嶙鳛槟茉吹V產(chǎn)資源特性，管理保護若不到位，則不利于資源的持續(xù)開發(fā)利用。一些地區(qū)出于鼓勵地?zé)岚l(fā)展需要雖然也制定了一些針對地?zé)岬墓芾磙k法（條例），但法律依據(jù)不盡相同。有的依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，有的則依據(jù)《中華人民共和國水法》。各地對地?zé)豳Y源的界定也不盡相同，有的地方熱水型地?zé)豳Y源的起始溫度定在25攝氏度以上（含25攝氏度），有的則規(guī)定在40攝氏度以上（含40攝氏度）。全國缺乏有效一致的地?zé)峁芾矸ㄒ?guī)。
地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門屬于平行機構(gòu)，雙方之間并無管理權(quán)屬的上下級關(guān)系，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用重復(fù)管理產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”無法得到有效克服，由此產(chǎn)生地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的政府管理成本，束縛了地?zé)嵬顿Y企業(yè)的手腳，對地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展極為不利。理論上看，解決這一問題的有效途徑是將這種外部效應(yīng)內(nèi)部化以消除管理成本。換而言之，若能將地?zé)岬墓芾須w口至一個部門，制定統(tǒng)一的標準，做到地?zé)衢_發(fā)利用管理統(tǒng)一尺度，地?zé)衢_發(fā)利用的重復(fù)管理問題便可迎刃而解，管理的各種扯皮和重復(fù)收費現(xiàn)象也會順理成章地得以解決。最近即出現(xiàn)了這樣的機會。兩會之后國務(wù)院管理機構(gòu)調(diào)整，成立了新的自然資源部。按照新的職能劃分，原國土資源部整體和原水利部水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)調(diào)整至新的自然資源部，今后地?zé)衢_發(fā)利用的礦權(quán)登記和水資源確權(quán)登記管理職能，將由之前的各級地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門共管轉(zhuǎn)至獨立的自然資源管理部門管理，這一調(diào)整有望從根本上解決地?zé)衢_發(fā)利用的管理權(quán)限不清問題。
改革就是要解決問題。隨著我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)深入，地?zé)崮茉蠢昧Χ葧絹碓酱蟆１局龠M地?zé)岚l(fā)展的原則，建議新部門在成立以及整合內(nèi)部職能機構(gòu)職責(zé)之際，充分考慮地?zé)岚l(fā)展的實際需要，按照取熱不取水的基本要求，明確部門內(nèi)部職能機構(gòu)職責(zé)，重視提升地?zé)峁芾硇?。鑒于目前各類文件中關(guān)于地?zé)岬母拍詈捅硎鲞€有諸多不統(tǒng)一的地方，建議制定統(tǒng)一標準，準確界定地?zé)醿?nèi)涵，消除理解分歧，為統(tǒng)一管理和執(zhí)法掃清障礙，并在地方資源自然管理部門的地?zé)豳Y源管理中大力推進，做到以上率下，強化執(zhí)行，從根本上消除地?zé)衢_發(fā)利用重復(fù)管理、多頭管理現(xiàn)象。
?。ㄗ髡邽橹袊?jīng)濟技術(shù)研究院博士）
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