文/世界銀行“供熱改革與建筑節(jié)能”項(xiàng)目辦執(zhí)行主任 辛坦
二、我國(guó)供熱改革取得的進(jìn)展
我國(guó)供熱改革的歷程可分為三個(gè)階段：
1.第一階段（1995～2003年）：供熱改革摸索階段
20世紀(jì)80年代中期實(shí)施的節(jié)能30%的JGJ26-85《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(采暖居住建筑部分)拉開(kāi)了我國(guó)建筑節(jié)能工作序幕，到了90年代中期，我國(guó)認(rèn)識(shí)到了供熱計(jì)量對(duì)建筑節(jié)能的重要意義，即不搞熱計(jì)量，用戶(hù)開(kāi)窗散熱，導(dǎo)致“節(jié)能建筑不節(jié)能”，于是，1996年原建設(shè)部發(fā)布了《建筑節(jié)能“九五”計(jì)劃和2010年規(guī)劃》，首次對(duì)我國(guó)熱計(jì)量收費(fèi)工作進(jìn)行部署。1996年7月我國(guó)實(shí)施節(jié)能50%的《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，要求考慮按戶(hù)熱表計(jì)量和分室控溫的可能性，并規(guī)定在建筑節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn)中，其中節(jié)能20%要靠供熱系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
建筑節(jié)能工作比較先進(jìn)的天津市率先開(kāi)始了熱計(jì)量試驗(yàn)和示范，1995～1996年，天津熱力公司和天津市供熱辦公室對(duì)天津?yàn)I水里、壽園里進(jìn)行熱計(jì)量試驗(yàn)。該試驗(yàn)項(xiàng)目得出了我國(guó)老住宅樓計(jì)量供熱節(jié)能率可達(dá)15%～30%，其中行為節(jié)能和技術(shù)節(jié)能各占一半。1997～1999年，天津南開(kāi)區(qū)供熱辦公室和天津市供熱辦公室對(duì)天津凱麗花園小區(qū)進(jìn)行熱計(jì)量收費(fèi)示范工程，這是全國(guó)第一個(gè)實(shí)行熱計(jì)量收費(fèi)的示范工程。這種試點(diǎn)是一項(xiàng)極其復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)工程研究，該示范工程總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗(yàn)是，在我國(guó)推行熱計(jì)量收費(fèi)，必須解決供熱體制改革和技術(shù)兩方面的問(wèn)題，這使得天津根據(jù)這個(gè)試點(diǎn)工程發(fā)現(xiàn)的一些深層次問(wèn)題，相繼出臺(tái)了推行熱計(jì)量收費(fèi)改革所必需的設(shè)計(jì)規(guī)程、驗(yàn)收規(guī)程、熱量?jī)r(jià)格和采暖補(bǔ)貼暗補(bǔ)變明補(bǔ)等政策標(biāo)準(zhǔn)，以及配套建立計(jì)量供熱系統(tǒng)產(chǎn)品基地、熱計(jì)量能源服務(wù)公司和熱計(jì)量表檢驗(yàn)設(shè)備等能力支撐條件。
然而，熱計(jì)量是歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它被引入到我國(guó)時(shí)，我國(guó)的供熱還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的熱計(jì)量在我國(guó)的供熱計(jì)劃體制下很難生存。此外，這一階段的供熱計(jì)量改革由建筑節(jié)能主管部門(mén)主推，供熱行業(yè)主管部門(mén)并沒(méi)有全面部署供熱計(jì)量改革工作，因此，盡管2000年發(fā)布的原建設(shè)部76號(hào)部長(zhǎng)令要求推行熱計(jì)量，但是熱計(jì)量收費(fèi)改革在這一階段無(wú)法全面推進(jìn)，僅限少數(shù)城市進(jìn)行。
2.第二階段（2003～2009年）：供熱改革“兩改一保”階段
“兩改一保”是指采暖費(fèi)暗補(bǔ)變明補(bǔ)改革、熱計(jì)量改革和低收入居民采暖保障。2003年7月原建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在“三北”以及山東、河南等地區(qū)開(kāi)展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點(diǎn)工作。2003～2005年，全國(guó)有43個(gè)城市進(jìn)行了熱計(jì)量試點(diǎn),2004年1月，原建設(shè)部還發(fā)布了城鎮(zhèn)住宅計(jì)量供熱技術(shù)指南。2005年原建設(shè)部等八部委在調(diào)研各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定全面推進(jìn)以熱費(fèi)制度改革為重點(diǎn)的供熱體制改革。2005年12月原建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和近期重點(diǎn)工作等，并要求2007年底前要完成采暖費(fèi)補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”以及保障低收入群體的采暖的改革。到2007年底，采暖費(fèi)補(bǔ)貼“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”的改革基本完成。此階段的供熱改革工作在原建設(shè)部部署下，全面推進(jìn)，出臺(tái)了一系列供熱改革與技術(shù)政策。此階段的供熱體制改革中，只完成了“一改一保”的改革，即采暖費(fèi)補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”和保障低收入群體的采暖。對(duì)另一改，即按供熱量計(jì)費(fèi)的改革，雖然制訂了很多的政策，但進(jìn)展緩慢。
3.第三階段（2009～今）：強(qiáng)力推進(jìn)，熱計(jì)量改革取得突破性進(jìn)展階段
2010年住建部等4部委出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)供熱計(jì)量改革工作的意見(jiàn)》中提出在以下建筑取消傳統(tǒng)的以面積計(jì)價(jià)收費(fèi)方式，實(shí)行熱計(jì)量收費(fèi)：一是2010年及以后北方采暖區(qū)新竣工的建筑及完成供熱計(jì)量改造的既有居住建筑；二是2010～2012年既有大型公共建筑全部完成供熱計(jì)量改造；三是“十二五”期間北方采暖地區(qū)地級(jí)以上城市達(dá)到節(jié)能50%強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的既有建筑基本完成供熱計(jì)量改造。文件還提出了推行供熱計(jì)量改革的強(qiáng)制性規(guī)定，如要求城市政府要將供熱計(jì)量改革工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)體系；住建部把供熱計(jì)量改革工作情況納入全國(guó)住建領(lǐng)域節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)檢查的重點(diǎn)，檢查結(jié)果抄報(bào)各省級(jí)政府和組織人事部門(mén)；對(duì)于完不成熱計(jì)量改革任務(wù)的城市和項(xiàng)目，還將在申報(bào)中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)、國(guó)家園林城市、可再生能源示范城市、“魯班獎(jiǎng)”等獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)選方面受到限制。2011年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《十二五節(jié)能減排綜合性工作方案》。此外，住建部一年一次的供熱計(jì)量改革大會(huì)在不斷部署熱計(jì)量改革的任務(wù)，一年至少一次的熱計(jì)量改革大檢查在不斷為熱計(jì)量改革加壓。在此階段，我國(guó)采暖區(qū)不僅在住建部/世界銀行“供熱改革與建筑節(jié)能”示范城市、住建部可再生能源示范城市、申報(bào)國(guó)家園林城市、全國(guó)文明城市、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)等城市加大了熱計(jì)量改革力度，而且在其他的城市也紛紛動(dòng)起來(lái)，熱計(jì)量改革取得了突破性進(jìn)展：
1.供熱計(jì)量收費(fèi)面積已初具規(guī)模。截至2012年底，北方采暖地區(qū)15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市累計(jì)實(shí)現(xiàn)供熱計(jì)量收費(fèi)面積8.05億平方米。
2.絕大多數(shù)城市已頒布計(jì)量熱價(jià)和收費(fèi)辦法。目前出臺(tái)供熱計(jì)量?jī)r(jià)格和收費(fèi)辦法的地級(jí)以上城市達(dá)到116個(gè)，占北方地級(jí)以上采暖城市的93%。山東省、河北省、山西省、黑龍江省、陜西省、吉林省等6省所屬地級(jí)城市全部出臺(tái)了供熱計(jì)量?jī)r(jià)格。
3.天津市、河北省、山東省、吉林省、山西省、北京市等6個(gè)省、直轄市以省、直轄市為單位，起動(dòng)了熱計(jì)量改革工作。
4.供熱計(jì)量強(qiáng)力約束和激勵(lì)手段開(kāi)始采用。河北省、山東省等8個(gè)省、直轄市將供熱計(jì)量改革事項(xiàng)納入了地方性法規(guī)或行政規(guī)章。濟(jì)南市、山東省青島市、北京市、太原市將財(cái)政補(bǔ)貼資金與供熱計(jì)量和節(jié)能工作掛鉤。銀川市規(guī)定不按計(jì)量收費(fèi)的，用戶(hù)有權(quán)少交20%熱費(fèi)。吉林省規(guī)定凡未出臺(tái)供熱計(jì)量收費(fèi)辦法、未建立健全供熱計(jì)量收費(fèi)系統(tǒng)、未達(dá)到規(guī)定計(jì)量收費(fèi)目標(biāo)的市縣，實(shí)施“四不一停止”。
5.法律法規(guī)基本齊備。一些上位法如《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》等對(duì)供熱計(jì)量改革都做出了明確要求。有關(guān)的政策法規(guī)也基本出齊。
6.城市大規(guī)模熱計(jì)量改革可復(fù)制的模式和整套成熟的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)形成。經(jīng)過(guò)數(shù)年的熱計(jì)量改革示范項(xiàng)目和示范城市建設(shè)，示范城市熱計(jì)量改革的做法經(jīng)過(guò)多年摸索和完善，已經(jīng)成熟。大規(guī)模推行熱計(jì)量改革所需的技術(shù)支撐和配套政策問(wèn)題已經(jīng)解決；熱計(jì)量改革中出現(xiàn)的常見(jiàn)問(wèn)題也找到了對(duì)策；對(duì)部分供熱單位思想轉(zhuǎn)彎慢、部分供熱主管部門(mén)熱計(jì)量改革力度不夠所造成的熱計(jì)量改革進(jìn)展緩慢的問(wèn)題也找到解決辦法。形成一整套的可推廣和復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入了基于熱計(jì)量的為國(guó)節(jié)能、為民省錢(qián)、為企業(yè)謀發(fā)展的良性循環(huán)。我國(guó)示范城市熱計(jì)量改革的主要模式有：第一種模式是政府強(qiáng)制、供熱企業(yè)服從。無(wú)論是國(guó)有的，還是民營(yíng)的供熱企業(yè)，如果不服從熱計(jì)量改革，政府都有不同的有效辦法來(lái)應(yīng)對(duì)。如河北省唐山市市委書(shū)記壓陣，主管副市長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)、國(guó)資委主任、住建局主任組成了熱計(jì)量改革實(shí)施的核心，從氣勢(shì)上和方法上壓垮保守思想和各種阻力，各種熱計(jì)量改革行不通的言論消失得無(wú)影無(wú)蹤，改革進(jìn)展迅速，事實(shí)再次證明我國(guó)目前在熱計(jì)量改革方面不存在技術(shù)和政策上過(guò)不去的障礙。第二種模式是思想轉(zhuǎn)彎快的供熱企業(yè)主動(dòng)改革、政府大力支持。如河北省承德市、甘肅省蘭州市榆中縣。北京市和遼寧省大連市介于這兩種模式之間，既政府要求、供熱單位配合，完成許多公建的熱計(jì)量收費(fèi)，現(xiàn)在又啟動(dòng)大規(guī)模的住宅熱計(jì)量收費(fèi)改革試點(diǎn)。
三、世界銀行推動(dòng)中國(guó)深化供熱改革的設(shè)想
1.供熱改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
東歐國(guó)家的熱改可以分為兩個(gè)階段，首先是供熱商品化改革階段，然后是供熱市場(chǎng)化改革階段。
供熱商品化改革階段主要內(nèi)容：1）把熱由福利變?yōu)樯唐?，把暗補(bǔ)變成明補(bǔ)；2）制定兩部制熱價(jià)，實(shí)現(xiàn)平方米熱價(jià)向計(jì)量熱價(jià)形式上的轉(zhuǎn)化；3）制定熱計(jì)量收費(fèi)制度，使熱計(jì)量收費(fèi)能夠平穩(wěn)和順利實(shí)現(xiàn)；4）制定標(biāo)準(zhǔn)供用熱合同，實(shí)現(xiàn)規(guī)范供熱這一商品交易雙方的行為和權(quán)力義務(wù)、保障雙方利益、實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的交易。
供熱市場(chǎng)化改革階段主要內(nèi)容是供熱壟斷體制的改革和多層次供熱市場(chǎng)的建立。供熱壟斷一是造成了供熱成本“軟約束”，是供熱企業(yè)管理不善、效率低下、供熱系統(tǒng)設(shè)備和設(shè)施老化、技術(shù)落后和熱耗大、成本高、熱價(jià)只能上不能下的病根；二是供熱市場(chǎng)化的對(duì)立面和熱計(jì)量節(jié)能的巨大阻力。所以，此階段要通過(guò)供熱壟斷體制改革，消除由于壟斷造成的供熱成本“軟約束”的頑疾，消除熱力公司由于壟斷而形成的對(duì)供熱改革的巨大阻力。在完成供熱壟斷體制改革和市場(chǎng)化改革后，全面推行熱計(jì)量收費(fèi)和供熱節(jié)能乃至既有建筑的節(jié)能改造的市場(chǎng)機(jī)制（節(jié)能投資—節(jié)省熱費(fèi)—償還投資）就能夠建立起來(lái)，在所有的新建和既有建筑上實(shí)現(xiàn)熱計(jì)量收費(fèi)和供熱節(jié)能的任務(wù)才有可能在6年～7年內(nèi)完成。
波蘭在1995～2002年7年時(shí)間里，在通貨膨脹率兩位數(shù)的情況下，一口氣完成了采暖費(fèi)暗補(bǔ)變明補(bǔ)、熱計(jì)量?jī)r(jià)格、供熱壟斷體制改革和熱計(jì)量收費(fèi)改革。（未完待續(xù)）
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