文/世界銀行“供熱改革與建筑節(jié)能”項目辦執(zhí)行主任 辛坦
二、我國供熱改革取得的進展
我國供熱改革的歷程可分為三個階段：
1.第一階段（1995～2003年）：供熱改革摸索階段
20世紀80年代中期實施的節(jié)能30%的JGJ26-85《民用建筑節(jié)能設(shè)計標準》(采暖居住建筑部分)拉開了我國建筑節(jié)能工作序幕，到了90年代中期，我國認識到了供熱計量對建筑節(jié)能的重要意義，即不搞熱計量，用戶開窗散熱，導(dǎo)致“節(jié)能建筑不節(jié)能”，于是，1996年原建設(shè)部發(fā)布了《建筑節(jié)能“九五”計劃和2010年規(guī)劃》，首次對我國熱計量收費工作進行部署。1996年7月我國實施節(jié)能50%的《民用建筑節(jié)能設(shè)計標準》，要求考慮按戶熱表計量和分室控溫的可能性，并規(guī)定在建筑節(jié)能50%的標準中，其中節(jié)能20%要靠供熱系統(tǒng)來實現(xiàn)。
建筑節(jié)能工作比較先進的天津市率先開始了熱計量試驗和示范，1995～1996年，天津熱力公司和天津市供熱辦公室對天津濱水里、壽園里進行熱計量試驗。該試驗項目得出了我國老住宅樓計量供熱節(jié)能率可達15%～30%，其中行為節(jié)能和技術(shù)節(jié)能各占一半。1997～1999年，天津南開區(qū)供熱辦公室和天津市供熱辦公室對天津凱麗花園小區(qū)進行熱計量收費示范工程，這是全國第一個實行熱計量收費的示范工程。這種試點是一項極其復(fù)雜經(jīng)濟社會系統(tǒng)工程研究，該示范工程總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗是，在我國推行熱計量收費，必須解決供熱體制改革和技術(shù)兩方面的問題，這使得天津根據(jù)這個試點工程發(fā)現(xiàn)的一些深層次問題，相繼出臺了推行熱計量收費改革所必需的設(shè)計規(guī)程、驗收規(guī)程、熱量價格和采暖補貼暗補變明補等政策標準，以及配套建立計量供熱系統(tǒng)產(chǎn)品基地、熱計量能源服務(wù)公司和熱計量表檢驗設(shè)備等能力支撐條件。
然而，熱計量是歐洲發(fā)達國家市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，它被引入到我國時，我國的供熱還是計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的熱計量在我國的供熱計劃體制下很難生存。此外，這一階段的供熱計量改革由建筑節(jié)能主管部門主推，供熱行業(yè)主管部門并沒有全面部署供熱計量改革工作，因此，盡管2000年發(fā)布的原建設(shè)部76號部長令要求推行熱計量，但是熱計量收費改革在這一階段無法全面推進，僅限少數(shù)城市進行。
2.第二階段（2003～2009年）：供熱改革“兩改一保”階段
“兩改一保”是指采暖費暗補變明補改革、熱計量改革和低收入居民采暖保障。2003年7月原建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導(dǎo)意見》，決定在“三北”以及山東、河南等地區(qū)開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點工作。2003～2005年，全國有43個城市進行了熱計量試點,2004年1月，原建設(shè)部還發(fā)布了城鎮(zhèn)住宅計量供熱技術(shù)指南。2005年原建設(shè)部等八部委在調(diào)研各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定全面推進以熱費制度改革為重點的供熱體制改革。2005年12月原建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步推進城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，進一步明確了全面推進改革的指導(dǎo)思想、基本原則和近期重點工作等，并要求2007年底前要完成采暖費補貼由“暗補”變“明補”以及保障低收入群體的采暖的改革。到2007年底，采暖費補貼“暗補”變“明補”的改革基本完成。此階段的供熱改革工作在原建設(shè)部部署下，全面推進，出臺了一系列供熱改革與技術(shù)政策。此階段的供熱體制改革中，只完成了“一改一保”的改革，即采暖費補貼由“暗補”變“明補”和保障低收入群體的采暖。對另一改，即按供熱量計費的改革，雖然制訂了很多的政策，但進展緩慢。
3.第三階段（2009～今）：強力推進，熱計量改革取得突破性進展階段
2010年住建部等4部委出臺的《關(guān)于進一步推進供熱計量改革工作的意見》中提出在以下建筑取消傳統(tǒng)的以面積計價收費方式，實行熱計量收費：一是2010年及以后北方采暖區(qū)新竣工的建筑及完成供熱計量改造的既有居住建筑；二是2010～2012年既有大型公共建筑全部完成供熱計量改造；三是“十二五”期間北方采暖地區(qū)地級以上城市達到節(jié)能50%強制性標準的既有建筑基本完成供熱計量改造。文件還提出了推行供熱計量改革的強制性規(guī)定，如要求城市政府要將供熱計量改革工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評體系；住建部把供熱計量改革工作情況納入全國住建領(lǐng)域節(jié)能減排專項檢查的重點，檢查結(jié)果抄報各省級政府和組織人事部門；對于完不成熱計量改革任務(wù)的城市和項目，還將在申報中國人居環(huán)境獎、國家園林城市、可再生能源示范城市、“魯班獎”等獎項的評選方面受到限制。2011年8月，國務(wù)院出臺了《十二五節(jié)能減排綜合性工作方案》。此外，住建部一年一次的供熱計量改革大會在不斷部署熱計量改革的任務(wù)，一年至少一次的熱計量改革大檢查在不斷為熱計量改革加壓。在此階段，我國采暖區(qū)不僅在住建部/世界銀行“供熱改革與建筑節(jié)能”示范城市、住建部可再生能源示范城市、申報國家園林城市、全國文明城市、中國人居環(huán)境獎等城市加大了熱計量改革力度，而且在其他的城市也紛紛動起來，熱計量改革取得了突破性進展：
1.供熱計量收費面積已初具規(guī)模。截至2012年底，北方采暖地區(qū)15個省、自治區(qū)、直轄市累計實現(xiàn)供熱計量收費面積8.05億平方米。
2.絕大多數(shù)城市已頒布計量熱價和收費辦法。目前出臺供熱計量價格和收費辦法的地級以上城市達到116個，占北方地級以上采暖城市的93%。山東省、河北省、山西省、黑龍江省、陜西省、吉林省等6省所屬地級城市全部出臺了供熱計量價格。
3.天津市、河北省、山東省、吉林省、山西省、北京市等6個省、直轄市以省、直轄市為單位，起動了熱計量改革工作。
4.供熱計量強力約束和激勵手段開始采用。河北省、山東省等8個省、直轄市將供熱計量改革事項納入了地方性法規(guī)或行政規(guī)章。濟南市、山東省青島市、北京市、太原市將財政補貼資金與供熱計量和節(jié)能工作掛鉤。銀川市規(guī)定不按計量收費的，用戶有權(quán)少交20%熱費。吉林省規(guī)定凡未出臺供熱計量收費辦法、未建立健全供熱計量收費系統(tǒng)、未達到規(guī)定計量收費目標的市縣，實施“四不一停止”。
5.法律法規(guī)基本齊備。一些上位法如《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》等對供熱計量改革都做出了明確要求。有關(guān)的政策法規(guī)也基本出齊。
6.城市大規(guī)模熱計量改革可復(fù)制的模式和整套成熟的經(jīng)驗已經(jīng)形成。經(jīng)過數(shù)年的熱計量改革示范項目和示范城市建設(shè)，示范城市熱計量改革的做法經(jīng)過多年摸索和完善，已經(jīng)成熟。大規(guī)模推行熱計量改革所需的技術(shù)支撐和配套政策問題已經(jīng)解決；熱計量改革中出現(xiàn)的常見問題也找到了對策；對部分供熱單位思想轉(zhuǎn)彎慢、部分供熱主管部門熱計量改革力度不夠所造成的熱計量改革進展緩慢的問題也找到解決辦法。形成一整套的可推廣和復(fù)制的改革經(jīng)驗，進入了基于熱計量的為國節(jié)能、為民省錢、為企業(yè)謀發(fā)展的良性循環(huán)。我國示范城市熱計量改革的主要模式有：第一種模式是政府強制、供熱企業(yè)服從。無論是國有的，還是民營的供熱企業(yè)，如果不服從熱計量改革，政府都有不同的有效辦法來應(yīng)對。如河北省唐山市市委書記壓陣，主管副市長、組織部長、國資委主任、住建局主任組成了熱計量改革實施的核心，從氣勢上和方法上壓垮保守思想和各種阻力，各種熱計量改革行不通的言論消失得無影無蹤，改革進展迅速，事實再次證明我國目前在熱計量改革方面不存在技術(shù)和政策上過不去的障礙。第二種模式是思想轉(zhuǎn)彎快的供熱企業(yè)主動改革、政府大力支持。如河北省承德市、甘肅省蘭州市榆中縣。北京市和遼寧省大連市介于這兩種模式之間，既政府要求、供熱單位配合，完成許多公建的熱計量收費，現(xiàn)在又啟動大規(guī)模的住宅熱計量收費改革試點。
三、世界銀行推動中國深化供熱改革的設(shè)想
1.供熱改革的國際經(jīng)驗
東歐國家的熱改可以分為兩個階段，首先是供熱商品化改革階段，然后是供熱市場化改革階段。
供熱商品化改革階段主要內(nèi)容：1）把熱由福利變?yōu)樯唐?，把暗補變成明補；2）制定兩部制熱價，實現(xiàn)平方米熱價向計量熱價形式上的轉(zhuǎn)化；3）制定熱計量收費制度，使熱計量收費能夠平穩(wěn)和順利實現(xiàn)；4）制定標準供用熱合同，實現(xiàn)規(guī)范供熱這一商品交易雙方的行為和權(quán)力義務(wù)、保障雙方利益、實現(xiàn)相對公平的交易。
供熱市場化改革階段主要內(nèi)容是供熱壟斷體制的改革和多層次供熱市場的建立。供熱壟斷一是造成了供熱成本“軟約束”，是供熱企業(yè)管理不善、效率低下、供熱系統(tǒng)設(shè)備和設(shè)施老化、技術(shù)落后和熱耗大、成本高、熱價只能上不能下的病根；二是供熱市場化的對立面和熱計量節(jié)能的巨大阻力。所以，此階段要通過供熱壟斷體制改革，消除由于壟斷造成的供熱成本“軟約束”的頑疾，消除熱力公司由于壟斷而形成的對供熱改革的巨大阻力。在完成供熱壟斷體制改革和市場化改革后，全面推行熱計量收費和供熱節(jié)能乃至既有建筑的節(jié)能改造的市場機制（節(jié)能投資—節(jié)省熱費—償還投資）就能夠建立起來，在所有的新建和既有建筑上實現(xiàn)熱計量收費和供熱節(jié)能的任務(wù)才有可能在6年～7年內(nèi)完成。
波蘭在1995～2002年7年時間里，在通貨膨脹率兩位數(shù)的情況下，一口氣完成了采暖費暗補變明補、熱計量價格、供熱壟斷體制改革和熱計量收費改革。（未完待續(xù)）
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