一、制定《江蘇省建筑節(jié)能管理辦法》的背景
建筑節(jié)能是在保證建筑使用功能和室內(nèi)熱環(huán)境質(zhì)量的前提下，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會(huì)可以承受的措施，降低建筑使用過程中能源消耗的活動(dòng)。改革開放以來，特別是近年來，黨和政府高度重視建筑節(jié)能工作，積極運(yùn)用法律手段推動(dòng)和保障建筑節(jié)能政策措施的貫徹落實(shí)。全國人大常委會(huì)于1997年制定、2007年修訂了《中華人民共和國節(jié)約能源法》，對建筑節(jié)能提出了明確要求；于2005年制定了《中華人民共和國可再生能源法》，進(jìn)一步對太陽能等可再生能源在建筑上的推廣應(yīng)用作出了明確規(guī)定。2008年，國務(wù)院制定了《民用建筑節(jié)能條例》，對新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能、建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能等作了全面規(guī)范，為在全社會(huì)更好地推動(dòng)建筑節(jié)能工作提供了有力的法制保障。
江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，也是資源小省、耗能大省，人多地少，資源和能源比較匱乏是客觀省情。江蘇還是建筑大省，全省每年新增建筑面積近1億平方米，建筑領(lǐng)域能源需求增長較快，目前，建筑能耗已占全省總能耗的20%以上。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善升級，以及人民生活水平的不斷提高，建筑能耗還將持續(xù)增長，建筑節(jié)能潛力巨大。近年來，我省的建筑節(jié)能工作取得了較大的發(fā)展和進(jìn)步，對實(shí)現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)作出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí)，也出現(xiàn)了一些新的情況和問題，如新建建筑尚未全部達(dá)到建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、既有建筑節(jié)能改造困難較大、公共建筑耗電量過大、供熱采暖系統(tǒng)運(yùn)行效率低、建筑節(jié)能激勵(lì)措施不夠等。為有效解決這些問題，迫切需要根據(jù)《節(jié)約能源法》、《再生能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》相繼出臺的新形勢，結(jié)合我省實(shí)際，確立相應(yīng)的制度和措施，加強(qiáng)對建筑節(jié)能的管理，降低建筑使用過程中的能源消耗，提高能源利用效率。
二、《江蘇省建筑節(jié)能管理辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》從服從并服務(wù)于我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，對新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能改造、可再生能源建筑應(yīng)用、建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)范，特別是在與人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉匆约敖ㄖ?jié)能新技術(shù)、新材料的推廣應(yīng)用等方面，提出了明確的要求，充分體現(xiàn)了以人為本、關(guān)注民生、促進(jìn)發(fā)展的立法理念?！掇k法》主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（一）完善建筑節(jié)能全過程監(jiān)管制度。為了從源頭上防止和遏制邊建設(shè)高能耗建筑、邊進(jìn)行建筑節(jié)能改造的現(xiàn)象，《辦法》對新建建筑節(jié)能的全過程監(jiān)管制度進(jìn)行了完善，在項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)、施工圖審查、施工、監(jiān)理、工程驗(yàn)收、商品房銷售等階段，都提出了明確的節(jié)能專項(xiàng)要求?！掇k法》還強(qiáng)調(diào)，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮利用節(jié)能因素。建筑節(jié)能規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)明確工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟和保障措施等內(nèi)容。建設(shè)單位不得要求設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位降低建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，不得擅自變更施工圖節(jié)能設(shè)計(jì)內(nèi)容。在建工程的建筑節(jié)能措施應(yīng)當(dāng)作為施工現(xiàn)場公示信息之一，在施工現(xiàn)場出入口等顯著位置予以公示。
（二）大力推動(dòng)可再生能源在建筑中的推廣應(yīng)用。據(jù)測算，未來10年，我省可再生能源在建筑中的應(yīng)用，可望產(chǎn)生1826億元的產(chǎn)值，前景十分廣闊。為此，《辦法》要求，新建建筑的采暖制冷系統(tǒng)、熱水供應(yīng)系統(tǒng)、照明設(shè)備等應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用太陽能、淺層地能、工業(yè)余熱、生物質(zhì)能等可再生能源，并與建筑物主體同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。政府投資的公共建筑應(yīng)當(dāng)至少利用一種可再生能源。新建賓館、酒店、商住樓等有熱水需要的公共建筑以及十二層以下住宅，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定統(tǒng)一設(shè)計(jì)、安裝太陽能熱水系統(tǒng)?！掇k法》還鼓勵(lì)既有居住建筑和賓館、酒店、商住樓等有熱水需要的公共建筑在進(jìn)行節(jié)能改造時(shí)，設(shè)計(jì)、安裝太陽能熱水系統(tǒng)，并要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)為業(yè)主安裝太陽能熱水系統(tǒng)提供方便；鼓勵(lì)江、河、湖、海附近的建筑使用地表水源熱泵系統(tǒng)，并按照有關(guān)規(guī)定減免水資源費(fèi)；鼓勵(lì)結(jié)合城市建筑物、公共設(shè)施建設(shè)一體化太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電設(shè)施，對道路、公園、車站等公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)推廣使用太陽能光電照明系統(tǒng)；鼓勵(lì)對建筑的屋頂、墻面等部位實(shí)施綠化；鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)推廣沼氣等生物質(zhì)能技術(shù)應(yīng)用。
（三）積極推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造。針對我省既有建筑節(jié)能改造任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)少、困難多的問題，《辦法》作了以下幾方面的規(guī)定：一是確立既有建筑節(jié)能改造的原則?！掇k法》規(guī)定，既有建筑節(jié)能改造應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平和地理氣候條件等實(shí)際情況,有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施分類改造。二是強(qiáng)化對既有建筑節(jié)能改造的管理?！掇k法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)既有建筑的建設(shè)年代、結(jié)構(gòu)形式、用能系統(tǒng)、能源消耗指標(biāo)、壽命周期等組織調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析，制定既有建筑節(jié)能改造計(jì)劃，明確節(jié)能改造目標(biāo)、范圍和要求；國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑年耗能超定額標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先列入既有建筑節(jié)能改造計(jì)劃。三是明確既有建筑節(jié)能改造的標(biāo)準(zhǔn)和要求。《辦法》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)辦公建筑、政府投資和以政府投資為主的公共建筑的產(chǎn)權(quán)人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)既有建筑節(jié)能改造計(jì)劃，制定建筑節(jié)能改造方案，編制施工圖設(shè)計(jì)文件，經(jīng)施工圖審查機(jī)構(gòu)審查合格后組織施工；實(shí)施既有建筑節(jié)能改造，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用門窗改造、遮陽、改善通風(fēng)等低成本改造措施；既有建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)的改造和供熱系統(tǒng)的改造，應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行。四是確立既有建筑節(jié)能改造的負(fù)擔(dān)方式?！掇k法》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)辦公建筑的節(jié)能改造費(fèi)用，由縣級以上地方人民政府納入本級財(cái)政預(yù)算；居住建筑和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)使用的公共建筑節(jié)能改造費(fèi)用，由政府、建筑所有權(quán)人共同負(fù)擔(dān)；鼓勵(lì)社會(huì)資金投資既有建筑節(jié)能改造；從事建筑節(jié)能改造服務(wù)的企業(yè)，可以通過協(xié)議方式分享因能耗降低帶來的收益。
（四）加強(qiáng)建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能管理。一是明確監(jiān)管責(zé)任?！掇k法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立建筑節(jié)能運(yùn)行監(jiān)管體系，制定相應(yīng)管理制度；縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家和省的相關(guān)制度和技術(shù)導(dǎo)則，組織有關(guān)機(jī)構(gòu)開展建筑能耗調(diào)查統(tǒng)計(jì)、評價(jià)分析、監(jiān)測、公示等工作。國家機(jī)關(guān)辦公建筑、大型公共建筑、建筑節(jié)能示范工程和財(cái)政支持實(shí)施節(jié)能改造的建筑，應(yīng)當(dāng)對建筑能源利用效率進(jìn)行測評和標(biāo)識，并將測評結(jié)果予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督。二是明確建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)和用能系統(tǒng)的日常維修義務(wù)。 《辦法》規(guī)定，建筑物所有權(quán)人、使用權(quán)人或者受委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家和本省建筑節(jié)能規(guī)定，對建筑的圍護(hù)結(jié)構(gòu)和用能系統(tǒng)進(jìn)行日常維護(hù)，不得人為損壞；發(fā)現(xiàn)損壞的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修復(fù)或者更換。三是明確室內(nèi)空調(diào)溫度控制要求?！掇k法》規(guī)定，使用空調(diào)采暖、制冷的公共建筑，除特殊用途外，室內(nèi)空調(diào)溫度的設(shè)置夏季不得低于二十六攝氏度，冬季不得高于二十?dāng)z氏度。
（五）積極采取政策扶持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。主要有三個(gè)方面：一是資金支持?！掇k法》要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)安排建筑節(jié)能專項(xiàng)資金，用于鼓勵(lì)和扶持新建建筑節(jié)能示范、既有建筑節(jié)能改造、可再生能源建筑應(yīng)用、建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能、綠色建筑和低能耗建筑建設(shè)，以及相關(guān)的科技研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)推廣、產(chǎn)品開發(fā)和示范工程建設(shè)等建筑節(jié)能工作。各類政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)發(fā)揮建筑節(jié)能示范作用。二是金融扶持。《辦法》明確，政府引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對既有建筑節(jié)能改造、可再生能源的應(yīng)用，以及建筑節(jié)能示范工程等項(xiàng)目提供支持。三是稅收優(yōu)惠?！掇k法》明確，企業(yè)從事建筑節(jié)能項(xiàng)目所得，以列入國家稅收優(yōu)惠目錄的資源作為主要原材料生產(chǎn)建筑節(jié)能產(chǎn)品取得的收入,以及購置用于建筑節(jié)能專用設(shè)備的支出，按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。
三、貫徹落實(shí)《江蘇省建筑節(jié)能管理辦法》的主要措施
（一）認(rèn)真組織宣傳和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實(shí)貫徹《辦法》的各項(xiàng)制度和要求?！掇k法》是在總結(jié)多年來我省建筑節(jié)能工作實(shí)踐及國內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定的政府規(guī)章，是國務(wù)院《民用建筑節(jié)能條例》的地方重要配套法規(guī)。宣傳、貫徹和實(shí)施《辦法》是加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。需要廣泛利用各類新聞媒體和宣傳工具，通過培訓(xùn)、講座等形式，組織好《辦法》的學(xué)習(xí)、宣傳，為《辦法》的實(shí)施營造濃厚的社會(huì)氛圍，切實(shí)把《辦法》的精神和內(nèi)容宣傳落實(shí)到參與工程建設(shè)和管理的各方主體，增強(qiáng)其依法開展建筑節(jié)能活動(dòng)的意識，真正把《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)制度、措施和要求落到實(shí)處。
（二）認(rèn)真履行法定責(zé)任義務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)建筑節(jié)能工作。各級建設(shè)行政主管部門作為建筑節(jié)能監(jiān)督管理的主管部門，將認(rèn)真履行《辦法》賦予的職責(zé)，加強(qiáng)對貫徹施行《辦法》的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立完善建筑節(jié)能工作管理體系，統(tǒng)籌推進(jìn)新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能改造、可再生能源建筑應(yīng)用、建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能管理等工作。各級建設(shè)行政主管部門要進(jìn)一步完善從立項(xiàng)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、專項(xiàng)審查、施工許可、竣工驗(yàn)收到房屋銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程閉合監(jiān)管，認(rèn)真組織建設(shè)、開發(fā)、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、施工圖審查等單位學(xué)習(xí)貫徹《辦法》，增強(qiáng)法律意識，自覺按照《辦法》規(guī)定和要求，履行法定職責(zé)和義務(wù)，確保新建建筑執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。研究適宜、經(jīng)濟(jì)的節(jié)能改造技術(shù)和相關(guān)政策措施，落實(shí)好既有建筑節(jié)能改造工程財(cái)政補(bǔ)貼制度，加快推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造。積極推進(jìn)太陽能、淺層地?zé)崮艿瓤稍偕茉磁c建筑的一體化應(yīng)用，積極發(fā)展低能耗建筑和綠色建筑。加快省市兩級建筑節(jié)能監(jiān)測平臺建設(shè)，扎實(shí)做好建筑運(yùn)行節(jié)能管理，推動(dòng)全省建筑節(jié)能工作再上一個(gè)新臺階。
（三）加大行政執(zhí)法力度，切實(shí)做好《辦法》貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。全省各級建設(shè)主管部門將以《辦法》頒布實(shí)施為契機(jī)，切實(shí)履行建筑節(jié)能監(jiān)督管理職責(zé)，加大監(jiān)管力度、嚴(yán)肅查處違反《辦法》的行為，重點(diǎn)查處違規(guī)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證，違反建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，使用國家明令禁止的不當(dāng)技術(shù)、工藝、材料及設(shè)備等行為，依法對違法行為進(jìn)行處罰，對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。
四、《江蘇省建筑節(jié)能管理辦法》適用范圍的考慮
《辦法》在適用范圍方面，主要有這樣幾個(gè)考慮：一是從宏觀角度來說，建筑節(jié)能包括新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能、可再生能源在建筑上的推廣應(yīng)用、建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能等四個(gè)主要方面，《辦法》對這幾個(gè)方面都是適用。；二是建筑節(jié)能從構(gòu)成來說，大致可以分為這樣兩個(gè)方面，一個(gè)是工業(yè)的建筑節(jié)能，一個(gè)是民用的建筑節(jié)能。對工業(yè)建筑節(jié)能，《辦法》考慮主要是由市場調(diào)節(jié)。民用建筑節(jié)能是《辦法》規(guī)范的主體；第三，對農(nóng)民自建的低層的住宅采用建筑節(jié)能措施采取了一個(gè)特殊的規(guī)定，沒有作出強(qiáng)制性的規(guī)定，從江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的要求出發(fā)，積極鼓勵(lì)農(nóng)民自建的住宅能夠采用建筑節(jié)能措施。
五、建筑節(jié)能與普通百姓的關(guān)系
建筑節(jié)能是全社會(huì)節(jié)能的一個(gè)重要方面，在我省占到全社會(huì)節(jié)能份額的20%左右，從全國來說大約是28%左右。到08年底，全省累計(jì)建成建筑節(jié)能建筑所節(jié)約的標(biāo)準(zhǔn)煤達(dá)到498萬噸，減少二氧化碳排放量1121萬噸，相當(dāng)于節(jié)電160億千瓦時(shí)，社會(huì)效益相當(dāng)顯著。就普通老百姓而言，建筑節(jié)能帶來的好處主要是兩個(gè)方面：一是老百姓的居住環(huán)境、居住舒適度得到改善；二是日常使用能源的開支將得到一定的節(jié)約。
從舒適度來講，根據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)和技術(shù)檢測，普通不節(jié)能的建筑和按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的節(jié)能建筑相比，大概同樣氣侯條件下溫度要差到五度，太陽好的話，在最冷的天氣下可以不開空調(diào)。從節(jié)約支出來看，根據(jù)測算，按照現(xiàn)在國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的50%設(shè)計(jì)建造的節(jié)能建筑，一年可以節(jié)約能源開支600塊錢。
六、關(guān)于既有建筑的節(jié)能改造的實(shí)施
建筑節(jié)能這項(xiàng)工作從01年開始起步，05年全面實(shí)施。除了新建建筑以外，對以往年度建設(shè)的大量的不節(jié)能建筑，也就是既有建筑，要通過一定的措施，改善它的舒適度和居住環(huán)境，節(jié)約能源。既有建筑建造主要是兩個(gè)方面，一個(gè)是公共建筑，一個(gè)是居住建筑。公共建筑中政府財(cái)政投資的項(xiàng)目要帶頭作出示范，既有建筑由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)等因素，改造的難度相對大多了。雖然難度大，但是居住建筑這塊，還是有一些比較適用的技術(shù)、方法和機(jī)制，推動(dòng)我們居住建筑的節(jié)能改造。如南京市政府從三年前就開始每年拿出一定的資金，采取政府拿一點(diǎn)，單位拿一點(diǎn)，老百姓自己拿一點(diǎn)（每個(gè)平方米320元），低保戶和困難戶由政府全包的方法，對七十年代、八十年代建造的一些房子的舊鋼窗實(shí)施了節(jié)能改造，節(jié)能效果可以達(dá)到20%到30%，效果非常明顯，而且老百姓非常歡迎。但要全面實(shí)施居住建筑的改造，目前看還不成熟，還要通過不斷的研究和試點(diǎn)。
七、十二層以下的建筑強(qiáng)制安裝統(tǒng)一的太陽能和城市景觀的協(xié)調(diào)
太陽能熱水器是可再生能源在建筑上應(yīng)用的重要方面，太陽能熱水器也是一個(gè)比較成熟的技術(shù)和產(chǎn)品，應(yīng)用了二十年，不斷地得到完善和成熟。強(qiáng)制推行十二層以下的建筑裝太陽能，主要基于兩個(gè)方面：一是作為節(jié)能減排的重要措施。根據(jù)測算，一戶一天用太陽能熱水器可以省兩度電；二是從城市的景觀考慮，太陽能熱水器隨便安裝，隨便排放，確實(shí)會(huì)給城市景觀帶來影響。通過強(qiáng)制和統(tǒng)一設(shè)計(jì)，安裝、驗(yàn)收，才能實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能和城市景觀的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
八、物業(yè)公司協(xié)助業(yè)主安裝太陽能的制度規(guī)定
《辦法》明確規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)要積極配合業(yè)主安裝太陽能。這個(gè)問題主要是針對一些老的建筑，就是既有建筑安裝中存在的矛盾，糾正片面強(qiáng)調(diào)城市景觀，阻止或者妨礙業(yè)主安裝太陽能。要求物業(yè)公司承當(dāng)這方面的協(xié)助義務(wù)，主要就是為了解決美觀和安全兩個(gè)方面的問題。當(dāng)然，對既有建筑統(tǒng)一設(shè)計(jì)安裝太陽能，可以更好地解決這個(gè)問題，達(dá)到既能滿足老百姓的節(jié)約能源的要求，又不影響城市景觀，確保安全。
九、建筑節(jié)能和推高房價(jià)
按照節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的節(jié)能建筑和按照原有標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的建筑相比，成本是肯定會(huì)增加的。就住宅而言，個(gè)別舒適度要求高的高檔建筑房價(jià)比較高只是屬于個(gè)別現(xiàn)象，對于大多數(shù)達(dá)到一般標(biāo)準(zhǔn)的普通居民住宅，按照節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的建筑增加的房價(jià)不會(huì)非常多。根據(jù)測算，按照目前50%的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加的成本是有限的，大概也就在100到120塊錢一個(gè)平方。但從建筑全生命周期來看，使用成本卻是降低的，增加的成本將可以通過能源的節(jié)約使用得到回收。從另一個(gè)方面來說，居住的舒適度情況卻大不一樣。比如南方的不少地區(qū)冬天沒有采暖，隨著大家生活水平的提高，節(jié)能建筑可以提供更為舒適的居住條件。
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