“煤改電、煤改氣等散煤替代的補(bǔ)貼是有一定期限的，大部分是3年左右，3年后如何可持續(xù)推進(jìn)，需要認(rèn)真對待這一問題。”在近日召開的第四屆中國散煤綜合治理大會上，國務(wù)院參事室特約研究員吳吟說。
2017年5月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局4部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，重點(diǎn)支持京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市，首批確定了12個(gè)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)示范期為3年。
2018年，《關(guān)于擴(kuò)大中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點(diǎn)的通知》印發(fā)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展至京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市、張家口市和汾渭平原城市。目前散煤治理中的“雙替代”工作主要依靠政府補(bǔ)貼推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，3年后如果補(bǔ)貼不再，散煤會復(fù)燒嗎？這一關(guān)系到散煤治理效果的問題，成為關(guān)注焦點(diǎn)。
家住河北省邯鄲市叢臺區(qū)的退休職工老梁，近日為即將到來的冬季取暖算了一筆經(jīng)濟(jì)賬。“雙替代的3年補(bǔ)貼，現(xiàn)在已經(jīng)結(jié)束了。如果未來沒有補(bǔ)貼，按照我現(xiàn)在居住的60平方米左右小屋計(jì)算，一個(gè)取暖季大概要花費(fèi)2600元左右。相較燒煤時(shí)一個(gè)取暖季花費(fèi)1100元，也是可以承受得起的。”然而，老梁話鋒一轉(zhuǎn)，“我們這里位處城鄉(xiāng)接合部，周邊農(nóng)村的農(nóng)民自家房屋面積大，如果沒有補(bǔ)貼，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力變大，復(fù)燒散煤的可能性就會增大。”
今年上半年，大氣污染防治形勢依然嚴(yán)峻。6月13日，生態(tài)環(huán)境部就2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等6市政府，指出這些城市推進(jìn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，部分問題出現(xiàn)反彈。
其中，廊坊和保定散煤復(fù)燒問題突岀。保定市在2018年-2019年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范、劃撥不及時(shí)的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性。生態(tài)環(huán)境部在2019年初抽查發(fā)現(xiàn)，保定市已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達(dá)36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。
一些地方散煤復(fù)燒原因何在？
“客觀來說，散煤治理在近年來取得了積極、重要的成效。2018年取得的控煤成績有目共睹。”吳吟說。散煤之所以出現(xiàn)復(fù)燒，受多方因素影響。如局部地區(qū)、特定時(shí)段的清潔能源短供；受工期進(jìn)度影響，改造項(xiàng)目在進(jìn)入采暖季后尚未達(dá)到使用條件；居民的傳統(tǒng)觀念和取暖習(xí)慣等。在本次論壇發(fā)布的《中國散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》（以下簡稱《報(bào)告》）中，煤控研究項(xiàng)目分析師李雪玉指出：“在諸多因素中,清潔取暖成本、實(shí)際支出水平與居民經(jīng)濟(jì)承受能力之間的不平衡是關(guān)鍵。”
《報(bào)告》項(xiàng)目組經(jīng)過調(diào)研，對“四省八市民用散煤”進(jìn)行分析,在參與居民收入調(diào)研的1775個(gè)農(nóng)村清潔取暖改造用戶中,統(tǒng)計(jì)出居民年收入小于5萬元的占比92%，其中年收入小于3萬元的占比達(dá)47%。
“目前，在北方清潔取暖試點(diǎn)城市中，農(nóng)村居民年人均可支配收入范圍是1萬元-1.8萬元。借鑒英國燃料貧困定義，合理的燃料支岀占比大約是5%，農(nóng)村居民戶均供暖費(fèi)用可承受范圍在1500元/年-2500元/年。”環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資研究部投資績效評價(jià)室主任宋玲玲表示。
而根據(jù)《報(bào)告》中對“四省八市民用散煤”的調(diào)查結(jié)果，“居民的普遍支出意愿不超過2000元。參與報(bào)告調(diào)硏的945戶‘雙替代’居民中，32%的用戶實(shí)際支出（政府補(bǔ)貼后）超過2000元，其中30%的用戶實(shí)際支出在2000元-5000元之間。”李雪玉告訴記者，“也就是說，成本對于居民的取暖行為有較大影響。”
如何優(yōu)化補(bǔ)貼方式？
目前，清潔取暖試點(diǎn)城市補(bǔ)助方式采用中央財(cái)政投入+地方配套資金的方式。補(bǔ)貼方式中，存在一些問題。
比如，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照直轄市、省會城市、地級市的行政單位進(jìn)行補(bǔ)貼，未充分體現(xiàn)城市差異性。同屬于地級市，保定的改造任務(wù)是廊坊市的2.9倍，而中央財(cái)政的資金投入都是每年5億元。再如，清潔取暖試點(diǎn)城市補(bǔ)助資金在中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基礎(chǔ)上，以地方政府補(bǔ)貼資金為主。2019年完成示范期所有改造任務(wù)后，若仍沿用目前補(bǔ)貼水平，地方政府補(bǔ)貼壓力將持續(xù)加大。
那么，應(yīng)如何進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)貼方式，采用合理的成本分擔(dān)模式？
“一方面，改進(jìn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從按行政級別的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘磫挝桓脑烀娣e或改造戶數(shù)的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮各城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡和財(cái)力差異較大的情況，補(bǔ)貼應(yīng)朝經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜，建立按經(jīng)濟(jì)水平分檔的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。”宋玲玲表示，“另外，建立績效補(bǔ)貼機(jī)制。目前中央對試點(diǎn)城市的清潔取暖補(bǔ)貼缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立績效補(bǔ)貼機(jī)制，可以對績效評估結(jié)果為‘優(yōu)秀’的城市給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)資金。”
在成本分擔(dān)模式上，清潔取暖成本應(yīng)在中央政府、地方政府、清潔取暖相關(guān)企業(yè)（城燃公司、地方電力公司、供暖公司等）以及居民消費(fèi)者之間合理分擔(dān)。“可以按照建設(shè)成本和使用成本進(jìn)行分擔(dān)。在燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、清潔熱源氣源建設(shè)等方面，政府、企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。對于已實(shí)施‘雙替代’居民的清潔取暖使用成本，原取暖方式的成本由居民承擔(dān)，額外增加的部分由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)。財(cái)政補(bǔ)貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤境袚?dān)一部分，承擔(dān)比例需分城市、分技術(shù)，經(jīng)過詳細(xì)經(jīng)濟(jì)調(diào)研后確定。”李雪玉解釋說，“為了彌補(bǔ)電網(wǎng)和燃?xì)夤?，政府可給予企業(yè)其他政策支持，如優(yōu)化電力市場交易，優(yōu)先將低價(jià)電力銷售給‘煤改電’配電網(wǎng)公司等。”
此舉將有助于強(qiáng)化企業(yè)在清潔取暖領(lǐng)域的主體地位?！秷?bào)告》指出，北方清潔取暖應(yīng)逐步形成“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”的局面，鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入清潔供暖領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資清潔取暖項(xiàng)目和技術(shù)研發(fā)。
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河南省鶴壁市
建筑節(jié)能改造先行，清潔取暖補(bǔ)初裝不補(bǔ)運(yùn)行
河南省鶴壁市政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇空氣源風(fēng)機(jī)和生物質(zhì)供暖作為清潔取暖改造的技術(shù)路徑，確定了只補(bǔ)初裝不補(bǔ)運(yùn)行的補(bǔ)貼政策。
在熱源側(cè)方面，低溫空氣源熱風(fēng)機(jī)設(shè)備補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3000元/戶-6000元/戶，居民承擔(dān)1100元/戶或2500元/戶；生物質(zhì)清潔取暖爐具設(shè)備補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為4700元/戶以上，居民承擔(dān)1000元/戶。
在用戶側(cè)方面,建筑節(jié)能改造按照建筑面積補(bǔ)貼，村民繳費(fèi)10元/平方米，中央資金補(bǔ)貼70元/平方米，市級財(cái)政補(bǔ)貼10元/平方米，建設(shè)資金不足部分由縣區(qū)財(cái)政承擔(dān)，剩余由財(cái)政資金補(bǔ)貼，圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)費(fèi)用基本不超過1500元/戶。農(nóng)村既有公共建筑能效提升工程，按照建筑面積財(cái)政補(bǔ)貼95元/平方米，剩余部分由被改造單位承擔(dān)。
從鶴壁清潔取暖用戶的實(shí)際支出成本來看，農(nóng)村“熱源側(cè)”及“用戶側(cè)”同步改造戶均成本控制在1.45萬元左右(熱源側(cè)平均8500元左右、用戶側(cè)平均6000元左右)。其中，居民用戶初始投資支付不超過4000元。
在運(yùn)行費(fèi)用方面，按照居民用戶采暖季平均取暖時(shí)長為100天、每天設(shè)備使用時(shí)間為8小時(shí)-10小時(shí)、單臺低溫空氣源熱風(fēng)機(jī)平均耗電0.561度/小時(shí)初步估算，冬季農(nóng)村居民戶均取暖成本在800元-1200元左右。無論是初始投資，還是后期運(yùn)行使用,均在可承受范圍內(nèi)。
山東省陽信縣
探索財(cái)政可承受的長期補(bǔ)貼機(jī)制
陽信縣隸屬于山東省濱州市，縣內(nèi)家具產(chǎn)業(yè)企業(yè)較多。立足于豐富的生物質(zhì)資源,陽信縣編制了《生物質(zhì)清潔取暖總體規(guī)劃》,規(guī)劃并推行了生物質(zhì)燃料+專用爐具戶式取暖、生物質(zhì)燃料+生物質(zhì)鍋爐分布式取暖、生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖等3種供暖模式。2017年-2018年,陽信縣共實(shí)施生物質(zhì)改造2.5萬戶，其中生物質(zhì)燃料+專用爐具戶式取暖方式占75%，約1.875萬戶。
陽信縣綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源，對成本和補(bǔ)貼做了初步測算。相比“煤改氣”“煤改電”，生物質(zhì)清潔取暖改造成本低，平均每戶改造成本為5500元，采暖季每噸生物質(zhì)燃料120元，按照取暖季戶均用量兩噸計(jì)算，單位采暖季每戶運(yùn)行成本2400元。如果運(yùn)行費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼20%，居民實(shí)際運(yùn)行支出就可以控制在2000元以內(nèi)。目前改造規(guī)模兩萬戶,未來持續(xù)推進(jìn)清潔取暖改造7萬戶，每年運(yùn)行費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼支出預(yù)計(jì)不超過5000萬元，不超過一般公共預(yù)算支出的2%。
數(shù)據(jù)來源于《中國散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》
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