文/世界銀行“供熱改革與建筑節(jié)能”項目辦執(zhí)行主任 辛坦
2.深化供熱改革的設想。
我國迄今為止的供熱改革，仍屬于供熱商品化改革的范疇，供熱計量改革僅限于新建和節(jié)能改造后的建筑，難度不大，目前在世界銀行示范城市成套可復制的經(jīng)驗、改革共識、全面的配套政策、熱計量規(guī)模等方面已取得突破性進展，只要在供熱主管部門建立有效的供熱改革組織機制，把推進熱計量改革的“強力手段”用上，用2～3年時間在采暖區(qū)132個地級市進行供熱商品化階段的改革問題不大。
供熱商品化階段的改革只解決了“兩改一保”的問題，熱計量也僅限于新建和節(jié)能改造后的建筑這么一個很小的范圍，一沒有涉及計劃經(jīng)濟時代留下來的供熱體制的要害問題，二沒有把熱計量推廣到量大面廣的既有建筑。
我國舊的供熱體制最大的問題是“體制不節(jié)能”、“技術不節(jié)能”和“行為不節(jié)能”。表現(xiàn)在：一是壟斷體制導致技術進步很慢，使得我國現(xiàn)在的定流量供熱系統(tǒng)比發(fā)達國家先進的變流量供熱系統(tǒng)節(jié)能效果差很多；二是壟斷體制導致經(jīng)營管理水平差，缺乏供熱系統(tǒng)維修保養(yǎng)的動力和考核，導致新的供熱系統(tǒng)變成了舊的系統(tǒng)，舊的系統(tǒng)變成了爛的系統(tǒng)，而爛系統(tǒng)就是能耗很高的系統(tǒng)；三是壟斷體制導致經(jīng)營成本高，熱價居高不下，嚴重影響了能效較高的集中供熱面積的擴大。此外，大量的既有建筑還是供熱按面積收費，熱了開窗散熱、屋里沒人也不關熱，造成能源的巨大浪費。
北歐發(fā)達國家的供熱能耗是10千克標煤/平方米，還包括全年的生活熱水以及夏天的制冷，而我國的供熱能耗在30千克標煤/平方米以上，要把我國的高供熱能耗降到北歐國家的水平，就必須解決以上談到的深層次的體制問題，就需要深化供熱改革，因為供熱節(jié)能的前提是供熱系統(tǒng)的現(xiàn)代化，而供熱系統(tǒng)的現(xiàn)代化的前提是供熱體制的現(xiàn)代化。因此，應盡快啟動供熱市場化化改革階段的試點工作，以打破供熱壟斷、建立現(xiàn)代化的供熱體制和現(xiàn)代化的供熱系統(tǒng)為突破口，來實現(xiàn)我國的供熱節(jié)能。具體設想如下：
1）建立現(xiàn)代化的供熱體制。歐洲發(fā)達國家現(xiàn)代化的供熱體制的主要特征是：a）競爭性的、市場化的供熱體制，包括：縱向的競爭性的供熱體制，把從熱源到采暖末端的管網(wǎng)切成三段，即熱源、一次網(wǎng)和二次網(wǎng)，分別建立不同類型的競爭性的供熱市場，實行特許經(jīng)營制度，通過引入競爭來倒逼供熱公司降低供熱成本、降低能耗；橫向的競爭性的供熱機制，打破了集中供熱企業(yè)的對供熱市場的壟斷，允許其他采暖方式（小區(qū)鍋爐、分戶燃氣采暖和分戶電采暖）進入供熱市場競爭，以此來遏制集中供熱的高成本和高熱價；b）有效的供熱行業(yè)監(jiān)管體制。包括：以民為本、確保供熱市場有效運轉(zhuǎn)的的監(jiān)管體系和完整的法律體系。涉及的法律和監(jiān)管機構(gòu)有兩類：一類是反壟斷法和供熱法，以及相應的監(jiān)管體系。這兩個法實現(xiàn)了兩大目標：第一個目標是保護競爭性的供熱體制不受到破壞，例如，立陶宛規(guī)定產(chǎn)熱必須有競爭。有的國家的供熱法規(guī)定，如果第三方的熱價低于現(xiàn)有熱源成本，供熱公司必須向第三方購買熱能。第二個目標是明確了監(jiān)管機構(gòu)的職責權限、監(jiān)管目標、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序，增加了供熱監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管過程的透明度。完成了市場化改革后，東歐國家集中供熱行業(yè)的管理模式發(fā)生了根本性的變革：供熱單位與用戶自由簽訂合同，通過反壟斷部門對集中供熱企業(yè)進行制約。匈牙利在供熱法里規(guī)定的供熱監(jiān)管機構(gòu)的重要職責是：監(jiān)督供熱企業(yè)達到特許經(jīng)營和供熱標準上的要求；與消費者保護機構(gòu)進行合作，而不是和供熱協(xié)會合作，處理供熱單位和用戶間的有關特許經(jīng)營和供熱標準達標與否的糾紛。另一類是消費者保護法和保護機構(gòu)。有兩種常見模式：一種是英國模式，建立的是社會性質(zhì)的消費者保護組織，如獨立于政府監(jiān)管機構(gòu)和市政公用企業(yè)的“電力消費者委員會”，只代表消費者利益。另一種是德國和芬蘭模式，既有民間的消費者保護組織，又有政府的消費者保護機構(gòu)。德國政府設有消費者保護部。芬蘭設立了政府的自由競爭辦公室和消費者保護局，根據(jù)芬蘭的競爭法對區(qū)域供熱進行監(jiān)管：
從上圖可以看出芬蘭的供熱監(jiān)管的主要經(jīng)驗：一是政府設有消費者保護局和自由競爭辦公室來負責對供熱行業(yè)的監(jiān)管和維護行業(yè)次序，保護消費者，體現(xiàn)了以民為本、有效遏制區(qū)域供熱企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的思想；二是區(qū)域供熱協(xié)會是民間組織，而不是政府機構(gòu)，體現(xiàn)了削弱區(qū)域供熱企業(yè)市場優(yōu)勢地位的思路；三是熱用戶出現(xiàn)與熱力公司的供熱糾紛時，直接找消費者保護局和自由競爭辦公室，而不是去法院與供熱公司打官司，使得熱用戶的弱勢群體的地位徹底改變了，改變了過去熱用戶與供熱公司打官司時由于一無錢、二無時間精力、三無勢力等問題而屢告屢敗的問題。這樣一來，供熱消費者有政府保護機構(gòu)這一強勢，而供熱公司有相對的“管網(wǎng)壟斷”的強勢，二者勢均力敵，相互制衡，故能相安無事，供熱和諧社會自然能夠形成。
根據(jù)歐洲成功的建立現(xiàn)代化的供熱體制的經(jīng)驗，我國可以進行以下研究和試點：一是在建立縱向競爭性供熱體制方面，首先可以在換熱站和小區(qū)鍋爐房以下的庭院管網(wǎng)系統(tǒng)建立競爭性的能源服務體制，10年一個特許服務期，能源服務公司的利益是掙運行管理和計量服務費以及節(jié)能收益分享，責任是實施熱計量收費、實現(xiàn)節(jié)能、保障供熱系統(tǒng)不成為爛系統(tǒng)；其次可以在市政一次管網(wǎng)建立競爭性的特許經(jīng)營體制，產(chǎn)權歸市政，10年一個特許經(jīng)營期，獲得特許經(jīng)營的公司的利益是掙運行管理服務費以及節(jié)能收益分享，責任是實施熱計量收費、實現(xiàn)節(jié)能、保證供熱系統(tǒng)不成為爛系統(tǒng)。以此來解決供熱成本高、供熱系統(tǒng)不可持續(xù)的問題；第三是建立大型集中供熱熱源競爭入網(wǎng)體制。二是在建立橫向的競爭性供熱體制方面，允許小區(qū)燃氣鍋爐和分戶燃氣采暖方式與大型集中供熱方式競爭。三是在建立有效的供熱監(jiān)管體系方面，首先要設立政府的供熱消費者保護機構(gòu)，以解決供熱消費者弱勢群體的問題；其次要將供熱協(xié)會限制為民間組織，政府官員不能在供熱協(xié)會任職，實現(xiàn)政事分開；第三，要政企分開，國有供熱公司要與政府脫鉤，與民營企業(yè)平等競爭熱源或一次管網(wǎng)的經(jīng)營活動。四是要制定供熱反壟斷法、供熱消費者保護法和供熱法，建立完整的供熱監(jiān)管法規(guī)體系。
2）建立現(xiàn)代化的供熱系統(tǒng)。北歐國家供熱能耗較低的現(xiàn)代化的供熱系統(tǒng)的主要特征：一是熱電聯(lián)產(chǎn)；二是樓宇換熱；三是變流量計量供熱系統(tǒng)。而我國供熱系統(tǒng)太落后，還是傳統(tǒng)的大換熱站技術、定流量技術，這種技術的落后體現(xiàn)在大流量小溫差、二級管網(wǎng)失調(diào)問題難解決、調(diào)節(jié)困難、無法適應熱計量收費帶來的行為節(jié)能的微小調(diào)節(jié)等。
3）世界銀行進一步推動中國深化供熱改革的設想。世界銀行為推動我國的供熱商品化改革發(fā)揮了積極的作用，接下來，應該很好地利用世界銀行在推動東歐國家完成供熱市場化改革所取得的寶貴經(jīng)驗，為啟動和推動我國的供熱市場化改革再立新功。初步設想如下：
一是建立現(xiàn)代化的供熱系統(tǒng)方面，大力推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、樓宇換熱、變流量計量供熱系統(tǒng)三位一體的技術，實現(xiàn)技術節(jié)能；
二是建立現(xiàn)代化的供熱體制方面，首先在換熱站和小區(qū)鍋爐房以下的庭院管網(wǎng)系統(tǒng)建立競爭性的能源服務體制，以此來解決庭院管網(wǎng)無人管、能耗大、供熱不可持續(xù)、熱計量難推行的問題；其次是允許小區(qū)燃氣鍋爐和分戶燃氣采暖方式與大型集中供熱方式競爭，以此來倒逼集中供熱降低成本和熱價；第三是建立有效的供熱監(jiān)管體系和建立完整的供熱監(jiān)管法規(guī)體系；
三是在推行既有建筑熱計量收費方面，研究和實施可推廣和復制的熱計量改革政策和技術路線，實現(xiàn)行為節(jié)能；
四是以城市政府的供熱能耗與熱計量監(jiān)管平臺為抓手，建立供熱節(jié)能降耗的獎懲機制，如能源審計、能效考核、碳交易等。首先是對熱源和換熱站的熱量總表、電表和水表的數(shù)據(jù)實現(xiàn)實時采集和分析，實現(xiàn)政府監(jiān)管的“千里眼”，及時發(fā)現(xiàn)熱計量“假收費”、供熱運行和能耗不達標的區(qū)域；其次是通過能源審計、能效考核、碳交易、能源服務等機制和手段，來解決熱計量“假收費”、供熱運行和能耗不達標的問題，并通過市場機制來加快推進熱計量和既有建筑節(jié)能改造，把供熱能耗切實降下來。（全文連載完）
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