改革開放以來，中國能源工業(yè)快速增長，實現(xiàn)了煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源和新能源的全面發(fā)展，但同時能源形勢越來越嚴峻，資源、環(huán)境約束不斷加劇，能源安全問題突出，迫切需要國家著力發(fā)展我國的節(jié)能環(huán)保業(yè)，保障能源供應和能源安全。目前我國的節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展還不是很好，面對日趨強化的資源環(huán)境約束，國家開始將工作重點轉向這一產業(yè)，并開始出臺一系列政策對此予以支持。
一、我國能源發(fā)展現(xiàn)狀及問題
中國能源發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費總量近年來增長過快，保障能源供應壓力增大。化石能源大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成一定程度的影響。仍然面臨著一些嚴峻問題：
?。?）資源約束矛盾突出。中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67％、5.4％和 7.5％。雖然近年來中國能源消費增長較快，但目前人均能源消費水平還比較低，僅為發(fā)達國家平均水平的三分之一。隨著經濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高， 未來能源消費還將大幅增長，資源約束不斷加劇。
（2）能源效率有待提高。中國單位國內生產總值能耗不僅遠高于發(fā)達國家，也高于一些新興工業(yè)化國家。 能源密集型產業(yè)技術落后，第二產業(yè)特別是高耗能工業(yè)能源消耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高耗能行業(yè)用能占到全社會用能的40％左右。能源效率相對較低，單位增加值能耗較高。
?。?）環(huán)境壓力不斷增大。化石能源特別是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。未來相當長時期內，化石能源在中國能源結構中仍占主體地位，保護生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉型。
?。?）能源安全形勢嚴峻。近年來能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀初的32％上升至目前的57％。石油海上運輸安全風險加大，跨境油氣管道安全運行問題不容忽視。國際能源市場價格波動增加了保障國內能源供應難度。能源儲備規(guī)模較小，應急能力相對較弱，能源安全形勢嚴峻。
節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展遲緩，究其原因，存在著一些阻礙因素：1）由于一些地方仍存在過度追求GDP增速、追求稅收增加的現(xiàn)象，這使得淘汰落后產能的進程遇到阻力。2）市場機制不健全，一些節(jié)能產品生產成本高，價格競爭力比較弱，產品推廣遭遇瓶頸，企業(yè)發(fā)展缺乏積極性。3)過去國家對于排污指標是百分比，不能控制排污總量。例如一個化工企業(yè)污水排放百分比為1%，如果建設一百家化工企業(yè)，那么排水百分比就是100%。4）優(yōu)惠政策落實時也面臨尷尬。5）由于缺乏有效監(jiān)管，此前曾發(fā)生部分企業(yè)和機構通過造假騙取“補貼”的情況。
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二、國家政策導向
與普通競爭性行業(yè)不同，節(jié)能環(huán)保產業(yè)屬于典型的政策法規(guī)驅動型產業(yè)，既要突出市場導向，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，又要加強政府引導，驅動潛在需求轉化為現(xiàn)實市場。為減少對能源資源的過度消耗，實現(xiàn)經濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，中國不斷加大節(jié)能減排力度，努力提高能源利用效率，為此國家出臺了許多新的政策。
解讀國務院關于印發(fā)“十二五”節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知（2012-6-16）
《規(guī)劃》明確了“十二五”時期我國節(jié)能產業(yè)、資源循環(huán)利用產業(yè)和環(huán)保產業(yè)發(fā)展的重點領域。
一是節(jié)能產業(yè)。節(jié)能技術和裝備重點是高效鍋爐窯爐、電機及拖動設備、余熱余壓利用裝備、節(jié)能儀器設備；節(jié)能產品重點是高效節(jié)能家用電器與辦公設備、高效照明產品、節(jié)能汽車、新型節(jié)能建材；節(jié)能服務重點是推行合同能源管理。
二是資源循環(huán)利用產業(yè)。重點是礦產資源綜合利用、固體廢物綜合利用、再制造、再生資源利用、餐廚廢棄物資源化利用、農林廢物資源化利用等。
三是環(huán)保產業(yè)。環(huán)保技術和裝備重點是先進的污水處理、垃圾處理、大氣污染控制、危險廢物與土壤污染治理、監(jiān)測設備；環(huán)保產品重點是環(huán)保材料、環(huán)保藥劑；環(huán)保服務重點是污染治理設施建設運營的市場化、社會化。
為支持節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展，《規(guī)劃》提出了相應的政策扶持措施。
一是完善價格、收費和土地政策，如研究制定鼓勵余熱余壓發(fā)電的價格政策，對能源消耗超過限額標準的實行懲罰性電價，研究制定燃煤電廠脫硝電價政策等。
二是將加大財稅金融政策支持力度，安排中央財政節(jié)能減排和循環(huán)經濟專項資金支持節(jié)能減排重點工程和節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展重點工程，完善節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、綜合利用稅收優(yōu)惠政策，選擇成熟的稅目開征環(huán)境保護稅等。
三是將完善進出口政策，通過完善出口賣方信貸和買方信貸政策，鼓勵節(jié)能環(huán)保裝備產品出口，對外援助優(yōu)先安排環(huán)境基礎設施建設等節(jié)能環(huán)保項目，建立進口再生資源加工區(qū)，對用于制造大型節(jié)能環(huán)保設備確有必要進口的關鍵零部件及原材料，研究免征進口關稅和進口增值稅等。
從潛力看，我國節(jié)能環(huán)保產業(yè)潛力巨大。據測算，到 2015 年，我國技術可行、經濟合理的節(jié)能潛力超過 4 億噸標準煤，可帶動上萬億元投資；節(jié)能服務業(yè)總產值可突破 3000 億元；產業(yè)廢物循環(huán)利用市場空間巨大。
解讀國務院關于印發(fā)“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知（2012-7-9）
《規(guī)劃》指出我國的重點發(fā)展方向和主要任務有七大產業(yè)，而節(jié)能環(huán)保產業(yè)位列七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)首位，表明國家對于發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的重視?！兑?guī)劃》中環(huán)保產業(yè)的治理范疇并沒有超出原有的治理范圍。但是《規(guī)劃》突出了發(fā)展環(huán)保服務業(yè)以及先進環(huán)保技術裝備的思路。
總體來看，《規(guī)劃》提出節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造等產業(yè)成為國民經濟支柱產業(yè)?！兑?guī)劃》還針對每個方向提出了具體的發(fā)展路線。
在高效節(jié)能產業(yè)方面，主要強調了要發(fā)展節(jié)能鍋爐、節(jié)能電器、建筑節(jié)能、節(jié)能交通工具等領域。要求到2015年，重大節(jié)能技術裝備得到推廣應用，采用合同能源管理機制的節(jié)能服務業(yè)銷售額年均增長30%以上。
在先進環(huán)保產業(yè)方面，主要圍繞大氣、水、土壤、重金屬等污染物治理，要求到2015 年，城鎮(zhèn)污水、垃圾和脫硫、脫硝處理設施運營基本實現(xiàn)專業(yè)化和市場化。并要求大力推進環(huán)保服務業(yè)發(fā)展，促進環(huán)境保護設施建設運營專業(yè)化、市場化、社會化，探索新型環(huán)保服務模式。
在資源循環(huán)利用產業(yè)方面，規(guī)劃提出“初步建立現(xiàn)代廢舊商品回收體系”、“工業(yè)固體廢物綜合利用率達到72%以上”、“以先進技術支撐的廢舊商品回收率達到70%”。
綠色低碳發(fā)展已經成為全球共識，七大產業(yè)中的節(jié)能環(huán)保產業(yè)與綠色低碳發(fā)展直接相關。節(jié)能環(huán)保是發(fā)展處于領頭羊位置的產業(yè)，能夠帶動其他產業(yè)一起系統(tǒng)性的變革，是當前和未來相當長一段時間技術創(chuàng)新的集中區(qū)域，是提供大量就業(yè)機會的主要領域，也是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
《規(guī)劃》中第四部分為國家著力發(fā)展的重大工程，包括二十項，而節(jié)能環(huán)保相關內容則排在了前四項，具體內容包括：（一）重大節(jié)能技術與裝備產業(yè)化工程；（二）重大環(huán)保技術裝備及產品產業(yè)化示范工程；（三）重要資源循環(huán)利用工程；（四）加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革。
在政策方面，關于加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革中，重點提出推行能效“領跑者”制度，建立健全排污權、節(jié)能量和碳排放交易制度，推進環(huán)保和資源稅費、價格改革；建立生產者責任延伸制，建立資源循環(huán)利用產品認證體系和再制造產品標識管理制度；大力推進環(huán)境標志產品認證和政府綠色采購制度，積極倡導綠色消費。
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解讀國務院關于印發(fā)節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃的通知（2012-8-6）
《規(guī)劃》明確了10項節(jié)能減排重點工程，中央和地方將進一步加大資金支持力度。據測算，節(jié)能減排重點工程規(guī)劃投資需求將達到2.36萬億元，提出了三項重點任務，調整優(yōu)化產業(yè)結構、推動能效水平提高、強化主要污染物減排。
關于調整優(yōu)化產業(yè)結構，主要包括五項內容，一是抑制高耗能高排放行業(yè)過快增長，二是淘汰落后產能，三是促進傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級，四是調整能源消費結構，五是推動服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展。
關于推動能效水平提高，主要包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運輸節(jié)能、農業(yè)和農村節(jié)能、商用和民用節(jié)能、公共機構節(jié)能。
關于強化主要污染物減排，主要包括城鎮(zhèn)生活污水處理設施建設、重點行業(yè)污染物減排、農業(yè)源污染防治、機動車污染物排放控制等內容。
《規(guī)劃》提出十大節(jié)能減排重點工程，分別是：節(jié)能改造工程、節(jié)能產品惠民工程、合同能源管理推廣工程、節(jié)能技術產業(yè)化示范工程、城鎮(zhèn)生活污水處理設施建設工程、重點流域水污染防治工程、脫硫脫硝工程、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治工程、循環(huán)經濟示范推廣工程、節(jié)能減排能力建設工程。這為中國節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展劃定了方向，將推動重點項目及相關領域發(fā)展，其中蘊藏著商機。
《規(guī)劃》提出了十個方面的保障措施。一是堅持綠色低碳發(fā)展。二是強化目標責任評價考核，實行問責制。三是加強用能節(jié)能管理。四是健全節(jié)能環(huán)保法律、法規(guī)和標準。五是完善節(jié)能減排投入機制。六是完善促進節(jié)能減排的經濟政策，具體包括價格、財政、稅收和金融等政策。七是推廣節(jié)能減排市場化機制。八是推動節(jié)能減排技術創(chuàng)新和推廣應用。九是強化節(jié)能減排監(jiān)督檢查和能力建設。十是開展節(jié)能減排全民行動。
與國家出臺“十一五”節(jié)能減排規(guī)劃目標相比，《“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃》對節(jié)能減排、淘汰落后產能的每一項目都有具體指標，其中節(jié)能指標和減排指標都有明確的數(shù)據和標準，這使得國家針對節(jié)能減排開展工作有了可操作性和執(zhí)行性，這一規(guī)劃的出臺為節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展奠定了較好的基礎，這也充分說明國家開始充分意識到節(jié)能減排的緊迫性，開始加大節(jié)能環(huán)保的干預力度。而政府需要考慮如何發(fā)揮財政投入的引導作用，刺激市場投資，發(fā)揮市場功能。
解讀《中國的能源政策（2012）》白皮書（2012-10-24）
白皮書指出，中國能源政策的基本內容是：堅持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內、多元發(fā)展、保護環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發(fā)展方針，推進能源生產和利用方式變革，構建安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的現(xiàn)代能源產業(yè)體系，努力以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在能源節(jié)約方面提出，實施能源消費總量和強度雙控制，努力構建節(jié)能型生產消費體系，促進經濟發(fā)展方式和生活消費模式轉變，加快構建節(jié)能型國家和節(jié)約型社會。
白皮書中指出，中國人口眾多、資源相對不足，要實現(xiàn)能源資源永續(xù)利用和經濟社會可持續(xù)發(fā)展，必須走節(jié)約能源的道路，并從以下5個方面進行了詳細闡述：1）優(yōu)化產業(yè)結構。2）加強工業(yè)節(jié)能。工業(yè)用能占到中國能源消費的70％以上，工業(yè)是節(jié)約能源的重點領域。3）實施建筑節(jié)能。4)推進交通節(jié)能。5)倡導全民節(jié)能。
解讀十八大報告（2012-11-18）
十八大報告指出：堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。
全面促進資源節(jié)約。節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益。推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全。加強水源地保護和用水總量管理，推進水循環(huán)利用，建設節(jié)水型社會。嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制。加強礦產資源勘查、保護、合理開發(fā)。發(fā)展循環(huán)經濟，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。
堅持節(jié)約能源和保護環(huán)境是我們的基本國策，是一種站在國家戰(zhàn)略的高度上的一種思考，國家反復強調、提倡節(jié)約能源意識，節(jié)約能源和保護環(huán)境已經成為每個人的使命。
國務院總理溫家寶12日主持召開國務院常務會議，研究部署發(fā)展循環(huán)經濟。（2012-12-12）
會議討論通過《“十二五”循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃》，明確了發(fā)展循環(huán)經濟的主要目標、重點任務和保障措施。（一）構建循環(huán)型工業(yè)體系。在工業(yè)領域全面推行循環(huán)型生產方式，促進清潔生產、源頭減量，實現(xiàn)能源梯級利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用、土地節(jié)約集約利用。（二）構建循環(huán)型農業(yè)體系。在農業(yè)領域推動資源利用節(jié)約化、生產過程清潔化、產業(yè)鏈接循環(huán)化、廢物處理資源化，形成農林牧漁多業(yè)共生的循環(huán)型農業(yè)生產方式，改善農村生態(tài)環(huán)境，提高農業(yè)綜合效益。（三）構建循環(huán)型服務業(yè)體系，推進社會層面循環(huán)經濟發(fā)展。完善再生資源和垃圾分類回收體系，推行綠色建筑和綠色交通行動。充分發(fā)揮服務業(yè)在引導樹立綠色低碳循環(huán)消費理念、轉變消費模式方面的作用。（四）開展循環(huán)經濟示范行動，實施示范工程，創(chuàng)建示范城市，培育示范企業(yè)和園區(qū)。會議要求完善財稅、金融、產業(yè)、投資、價格和收費政策，健全法規(guī)標準，建立統(tǒng)計評價制度，加強監(jiān)督管理，積極開展國際交流與合作，全面推進循環(huán)經濟發(fā)展。
12日，中國政府網全文刊載《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。國務院已于12月1日下發(fā)通知，要求有關部門和各地認真執(zhí)行這份規(guī)劃。
《規(guī)劃》提出，到2015年，我國要實現(xiàn)服務業(yè)增加值占國內生產總值的比重、服務業(yè)就業(yè)人數(shù)占全社會就業(yè)人數(shù)的比重分別比2010年提高4個百分點，服務業(yè)從業(yè)人員素質明顯提高的目標。
《規(guī)劃》提出了加快發(fā)展包括金融服務業(yè)在內的生產性服務業(yè)的意見，明確了大力發(fā)展生活性服務業(yè)的要求。
解讀“十二五”循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃獲批（2012-12-13）
多哈時間12月4日、5日，《“十二五”循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃》（下稱《循環(huán)經濟規(guī)劃》）在國務院常務會議上討論通過，構建循環(huán)型工業(yè)體系、循環(huán)型農業(yè)體系、循環(huán)型服務業(yè)體系，以及開展循環(huán)經濟示范行動，被定為主要目標、重點任務和保障措施。國家發(fā)改委副主任解振華指出，為完成“十二五”規(guī)劃時期的節(jié)能減排指標，政府部門將投入2萬多億元（人民幣，下同），全社會共計將投入超4萬億元，規(guī)模前所未有。他表示，我國政府應加強鼓勵性經濟政策的制定。“十二五”將按照減量化、再利用、資源化的原則，在生產、流通、消費各個環(huán)節(jié)大力發(fā)展循環(huán)經濟。
會議上要求完善財稅、金融、產業(yè)、投資、價格和收費政策，健全法規(guī)標準，建立統(tǒng)計評價制度，加強監(jiān)督管理，積極開展國際交流與合作，全面推進循環(huán)經濟發(fā)展。
由此可見，循環(huán)經濟可發(fā)揮的空間很大，國家現(xiàn)在抓的力度也比較大，目前發(fā)展最多的是在固體廢物循環(huán)利用這一塊，廢水循環(huán)利用和余熱余壓回收利用也比較多，投資機構比較關注這些領域。政府部門的投入以及出臺的這些政策極大的推動了循環(huán)經濟的發(fā)展，隨著一些列配套政策的出臺，將有很大的發(fā)展前景。
三、小 結
國家政策不斷在向節(jié)能環(huán)保方向傾斜，各種具體標準和規(guī)則都相繼出臺，出臺的文件還包括《工業(yè)和信息化部關于進一步加強工業(yè)節(jié)能工作的意見》（2012-7-30）、《電力企業(yè)節(jié)能降耗主要指標監(jiān)管評價標準》（在11月1日開始實施）、《國務院下調十二五能源消費總量限定各地GDP增速》（2012-12-4）、《關于請組織申報2013年工業(yè)企業(yè)能源管理中心建設示范項目財政補助資金的通知》（2012-12-4）等一系列的政策方針紛紛出臺，都在為節(jié)能環(huán)保的順利進行作保障，我們可以看到國家在這方面下大力氣整改。政策就是投資發(fā)展方向的晴雨表，以往政府、企業(yè)關注的都是GDP、經濟發(fā)展，現(xiàn)在由于資源的緊缺、環(huán)境的壓力，已經迫使我們將視線和注意力轉向節(jié)能和環(huán)保，從“十一五”節(jié)能減排規(guī)劃目標與“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃對比中，可以看出國家政策已經由一些籠統(tǒng)的概念和說法落實到更具體、更細節(jié)的標準上來，更具操作性，對于今后節(jié)能環(huán)保工作的順利進行奠定了良好基礎，而這也正是國家發(fā)展的基本保障，希望在國家政策的引導下，能夠撬動節(jié)能環(huán)保市場，為企業(yè)的發(fā)展帶來新的生機。
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