引言
歐盟2012年1月通過(guò)了一項(xiàng)立法，將所有在27國(guó)境內(nèi)起降的航空公司的碳排放納入歐盟碳排放交易體系，這就是被媒體廣泛報(bào)道的所謂“航空碳稅”。歐盟為什么要出臺(tái)航空公司碳排放配額和要求他們加入碳排放體系的法律？這項(xiàng)立法背后的主要爭(zhēng)議的核心是什么？這一法律將如何收?qǐng)觯繉?duì)此有必要做些深入分析。
樹立“模范”形象作秀
其實(shí)這一法律的具體內(nèi)容是所有在歐盟起降的航空公司按照規(guī)定的額度排放二氧化碳，歐盟將按照2004年往后三年的平均碳排放標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算各個(gè)航空公司的碳排放額度。從2012年起，歐盟將給予航空公司85%免費(fèi)碳排放額度，以后逐漸遞減，超過(guò)部分將納入歐盟的碳排放交易體系，航空公司要么通過(guò)節(jié)省燃料減少排放，要么向歐盟或者其他有額度的節(jié)能減排企業(yè)購(gòu)買額度。
由于航空公司目前靠自己通過(guò)更加精準(zhǔn)的航線編排或者其他技術(shù)創(chuàng)新來(lái)減少碳排放的可能性非常小，航空公司將不得不購(gòu)買排放額度，這對(duì)于航空公司而言等于是一種“碳排放稅”，將額外增加航空公司的運(yùn)行成本。
該法案通過(guò)后，遭到了世界上包括中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)、印度等35個(gè)國(guó)家的反對(duì)，致使歐盟不得不將原定于3月底正式實(shí)施的這項(xiàng)政策推遲至2013年執(zhí)行，給相關(guān)國(guó)家之間展開協(xié)商留下了一定的時(shí)間。
簡(jiǎn)單地把歐盟針對(duì)航空公司碳減排的法律看成是“征稅”，或是歐盟為了增加財(cái)政收入，甚至是在債務(wù)危機(jī)沖擊下企圖通過(guò)征收碳稅來(lái)緩解債務(wù)危機(jī)，恐怕是不準(zhǔn)確的。究其本質(zhì)而言，這是歐盟長(zhǎng)期以來(lái)推行碳減排政策的一項(xiàng)延續(xù)措施，也是歐盟在京都議定書框架內(nèi)實(shí)施碳減排計(jì)劃的一個(gè)動(dòng)作。我們可以將其看成是歐盟高調(diào)顯示其應(yīng)對(duì)氣候變化“道義地位”的一項(xiàng)舉措，是強(qiáng)化自己應(yīng)對(duì)氣候變化“模范”的作秀，而不能簡(jiǎn)單看成是歐盟為了經(jīng)濟(jì)利益而開征的新稅種。從操作角度看，各家航空公司也并不必須直接向歐盟購(gòu)買碳排放額度，而是可以在歐盟碳交易市場(chǎng)上購(gòu)買排放額度。
航空“碳稅”一箭雙雕
毫無(wú)疑問(wèn)，歐盟此舉并非沒有私心，但絕非是為了區(qū)區(qū)“碳稅”收入。
《京都議定書》第一期承諾將于2012年底到期，在德班氣候大會(huì)上加入第二期的碳減排承諾的國(guó)家不多，美國(guó)、加拿大、日本和俄羅斯等國(guó)都沒有加入《京都議定書》第二承諾期。主要經(jīng)濟(jì)體中，只有歐盟為了挽救《京都議定書》率先宣布加入第二期承諾。其實(shí)歐盟進(jìn)退兩難，如果退出京都議定書，歐盟長(zhǎng)期以來(lái)一直追求的目標(biāo)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也不符合歐盟已經(jīng)通過(guò)的2020戰(zhàn)略；如果繼續(xù)承擔(dān)有約束性的減排目標(biāo)，而多數(shù)大國(guó)沒有加入，歐盟覺得吃虧，也不甘心讓很多歐盟企業(yè)背負(fù)較高的應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的成本。因此，歐盟在做出參與第二期承諾的同時(shí)堅(jiān)持要制定一個(gè)路線圖，在2015年前制定一個(gè)“涵蓋全球主要經(jīng)濟(jì)體的、具法律約束力的減排框架”，并于2020年后生效。
筆者認(rèn)為，歐盟此次將航空公司納入減排體系，可謂一箭雙雕。一方面既表現(xiàn)了自己在碳減排上的姿態(tài)，另一方面則可迫使相關(guān)國(guó)家加快建立與歐盟相類似的碳減排體系，達(dá)到在國(guó)際上達(dá)成具有法律約束的減排框架的目的。也正因?yàn)榇?，歐盟的法律規(guī)定，如果航空公司的母國(guó)政府采取同等措施降低該國(guó)航空業(yè)的排放，那么這些航空公司可以免于向歐盟購(gòu)買配額。歐盟負(fù)責(zé)氣候變化問(wèn)題的委員康妮·赫澤也表示，如果在國(guó)際上達(dá)成航空公司碳減排的協(xié)議，歐盟也愿意將其計(jì)劃納入其中。這說(shuō)明，歐盟更在意的是將主要經(jīng)濟(jì)體拉入歐盟一直想建立的有法律約束力的全球碳減排框架，航空公司的碳減排只是歐盟這一戰(zhàn)略的舉措而已。
歐盟不會(huì)輕易退卻
目前，由于世界上多數(shù)國(guó)家的反對(duì)，歐盟宣布將此法律實(shí)施的時(shí)間推遲至2013年4月，不少人認(rèn)為這是歐盟在很多國(guó)家威脅要對(duì)歐盟采取報(bào)復(fù)措施后作出的退讓，因此，希望歐盟對(duì)航空公司的碳減排規(guī)定會(huì)不了了之。但是據(jù)筆者的分析，這只是歐盟的一個(gè)策略，是在給各國(guó)時(shí)間來(lái)制定類似的碳減排體系，歐盟接下來(lái)將會(huì)傾力推動(dòng)在全球范圍內(nèi)達(dá)成一項(xiàng)類似的國(guó)際協(xié)議。
歐盟最近已經(jīng)多次表示，歐盟不會(huì)害怕打貿(mào)易戰(zhàn)，并且堅(jiān)持認(rèn)為其他國(guó)家在碳減排問(wèn)題上與歐盟打貿(mào)易戰(zhàn)是沒有理由的。歐盟高舉應(yīng)對(duì)氣候變化的大旗，雖說(shuō)在目前全球普遍擔(dān)憂氣候變化的大背景下有一定的號(hào)召力，但是歐盟將自己的觀念和單方面的法律強(qiáng)加給其他國(guó)家，這在國(guó)際法上是站不住腳的。受到歐盟碳減排法律損害的國(guó)家就可能運(yùn)用最簡(jiǎn)單的貿(mào)易手段來(lái)報(bào)復(fù)歐盟，雖然這并不是最佳的解決方案。
但是，要?dú)W盟放棄該法案可能也是不現(xiàn)實(shí)的想法。歐盟之所以那么積極地推動(dòng)國(guó)際碳減排，從本質(zhì)上講是試圖建立一套新的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)體系，從而在這個(gè)體系中取得優(yōu)勢(shì)地位。因?yàn)闅W盟認(rèn)為在現(xiàn)有的國(guó)際生產(chǎn)分工體系中歐盟已經(jīng)喪失了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，只有在低碳領(lǐng)域歐洲才有技術(shù)優(yōu)勢(shì)。如果沒有一項(xiàng)具有國(guó)際法律約束力的協(xié)定，新興國(guó)家可能不會(huì)花大價(jià)錢來(lái)購(gòu)買歐洲技術(shù)或者與歐洲企業(yè)合作。這恐怕是歐盟積極推動(dòng)全球碳減排的深層次原因。
國(guó)際協(xié)商尋找出路
現(xiàn)在，這么多國(guó)家反對(duì)歐盟單方面立法是歐盟始料未及的。盡管歐盟在這個(gè)問(wèn)題上的原則恐怕很難改變，不過(guò)歐盟也難以一成不變地堅(jiān)守原來(lái)的打算。歐盟在節(jié)能減排上的努力盡管值得肯定，其在京都議定書框架下建立的碳減排交易體系也的確為全球的碳減排做出了榜樣，但是按照歐盟單方面的規(guī)則和思路來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化和減少碳排放肯定是行不通的。
目前，國(guó)際民用航空組織(ICAO)為了避免因碳減排引發(fā)其他國(guó)家與歐盟之間打貿(mào)易戰(zhàn)，并殃及國(guó)際民航業(yè)，提出了四個(gè)替代方案。第一，是所謂抵消方案的強(qiáng)制性減排，即所有航空公司的減排任務(wù)是確定的，但是航空公司可以用各種方式，包括種樹、發(fā)展清潔能源及各種其他方法來(lái)抵消；第二，是所謂有收入機(jī)制的強(qiáng)制性減排，即減排是強(qiáng)制性確定的，但是可用收入來(lái)購(gòu)買減排額度（向誰(shuí)購(gòu)買、如何產(chǎn)生收入，國(guó)際民航組織的方案沒有透露細(xì)節(jié)）；第三，是所有限額交易機(jī)制，即航空公司所有的排放都進(jìn)入交易體系交易；第四，則是給定的限額不交易，限額之外的增加或者減少的排放量可進(jìn)行交易。
這些提議還在醞釀和評(píng)估中，估計(jì)國(guó)際民航組織提出的任何一種替代方案都無(wú)法輕易獲得廣泛的認(rèn)可，談判的過(guò)程恐怕不會(huì)很順利。但是在國(guó)際民航組織下通過(guò)談判似乎是值得肯定的一種方法。當(dāng)然，如果能在聯(lián)合國(guó)氣候談判的框架內(nèi)達(dá)成更加廣泛的減排方案，將是一種更好的選擇。只有通過(guò)國(guó)際協(xié)商和談判，才能避免由“航空碳稅”引起的貿(mào)易戰(zhàn)，以及對(duì)國(guó)際航空業(yè)帶來(lái)的損害。節(jié)能減排以應(yīng)對(duì)氣候變化固然重要，但是如果由此損害了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類的基本福利，恐怕不是我們進(jìn)行碳減排的初衷。
中國(guó)應(yīng)建碳減排規(guī)則
歐盟的這一法律盡管難以單方面實(shí)施，但從全球節(jié)能減排的大趨勢(shì)看，一些碳排放量較大的行業(yè)，不僅是航空業(yè)，發(fā)電、鋼鐵、冶金等行業(yè)節(jié)能減排的趨勢(shì)是不可避免的。
中國(guó)在德班氣候大會(huì)上已經(jīng)宣布愿意參與2020年有法律約束力的數(shù)量化的減排框架談判，也就是說(shuō)在世界范圍內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)施數(shù)量化的減排是大勢(shì)所趨。當(dāng)然，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的減排能力和減排義務(wù)應(yīng)該有區(qū)別，但是如果真的進(jìn)行嚴(yán)格的減排限制，一些高能耗和碳排放量大的行業(yè)必然會(huì)受到影響。因此，在此之前，我們需要盡快建立國(guó)內(nèi)的碳減排規(guī)則和碳交易體系，不僅可以應(yīng)對(duì)歐盟在航空業(yè)碳減排上對(duì)我們的壓力，避免利益受損，更重要的也是為以后加入碳減排國(guó)際協(xié)定奠定基礎(chǔ)。
中國(guó)快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程使我們成為二氧化碳排放的大國(guó)，但是同時(shí)，中國(guó)能源粗放的消費(fèi)方式?jīng)Q定了中國(guó)節(jié)能減排的潛力也是巨大的。中國(guó)應(yīng)該而且有能力在碳減排問(wèn)題上不輸給其他國(guó)家。 （作者為上海歐洲學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海社會(huì)科學(xué)院歐洲研究中心主任、研究員）
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