引言
歐盟2012年1月通過了一項立法，將所有在27國境內(nèi)起降的航空公司的碳排放納入歐盟碳排放交易體系，這就是被媒體廣泛報道的所謂“航空碳稅”。歐盟為什么要出臺航空公司碳排放配額和要求他們加入碳排放體系的法律？這項立法背后的主要爭議的核心是什么？這一法律將如何收場？對此有必要做些深入分析。
樹立“模范”形象作秀
其實這一法律的具體內(nèi)容是所有在歐盟起降的航空公司按照規(guī)定的額度排放二氧化碳，歐盟將按照2004年往后三年的平均碳排放標(biāo)準(zhǔn)計算各個航空公司的碳排放額度。從2012年起，歐盟將給予航空公司85%免費碳排放額度，以后逐漸遞減，超過部分將納入歐盟的碳排放交易體系，航空公司要么通過節(jié)省燃料減少排放，要么向歐盟或者其他有額度的節(jié)能減排企業(yè)購買額度。
由于航空公司目前靠自己通過更加精準(zhǔn)的航線編排或者其他技術(shù)創(chuàng)新來減少碳排放的可能性非常小，航空公司將不得不購買排放額度，這對于航空公司而言等于是一種“碳排放稅”，將額外增加航空公司的運行成本。
該法案通過后，遭到了世界上包括中國、俄羅斯、美國、印度等35個國家的反對，致使歐盟不得不將原定于3月底正式實施的這項政策推遲至2013年執(zhí)行，給相關(guān)國家之間展開協(xié)商留下了一定的時間。
簡單地把歐盟針對航空公司碳減排的法律看成是“征稅”，或是歐盟為了增加財政收入，甚至是在債務(wù)危機沖擊下企圖通過征收碳稅來緩解債務(wù)危機，恐怕是不準(zhǔn)確的。究其本質(zhì)而言，這是歐盟長期以來推行碳減排政策的一項延續(xù)措施，也是歐盟在京都議定書框架內(nèi)實施碳減排計劃的一個動作。我們可以將其看成是歐盟高調(diào)顯示其應(yīng)對氣候變化“道義地位”的一項舉措，是強化自己應(yīng)對氣候變化“模范”的作秀，而不能簡單看成是歐盟為了經(jīng)濟利益而開征的新稅種。從操作角度看，各家航空公司也并不必須直接向歐盟購買碳排放額度，而是可以在歐盟碳交易市場上購買排放額度。
航空“碳稅”一箭雙雕
毫無疑問，歐盟此舉并非沒有私心，但絕非是為了區(qū)區(qū)“碳稅”收入。
《京都議定書》第一期承諾將于2012年底到期，在德班氣候大會上加入第二期的碳減排承諾的國家不多，美國、加拿大、日本和俄羅斯等國都沒有加入《京都議定書》第二承諾期。主要經(jīng)濟體中，只有歐盟為了挽救《京都議定書》率先宣布加入第二期承諾。其實歐盟進(jìn)退兩難，如果退出京都議定書，歐盟長期以來一直追求的目標(biāo)將無法實現(xiàn)，也不符合歐盟已經(jīng)通過的2020戰(zhàn)略；如果繼續(xù)承擔(dān)有約束性的減排目標(biāo)，而多數(shù)大國沒有加入，歐盟覺得吃虧，也不甘心讓很多歐盟企業(yè)背負(fù)較高的應(yīng)對環(huán)境變化的成本。因此，歐盟在做出參與第二期承諾的同時堅持要制定一個路線圖，在2015年前制定一個“涵蓋全球主要經(jīng)濟體的、具法律約束力的減排框架”，并于2020年后生效。
筆者認(rèn)為，歐盟此次將航空公司納入減排體系，可謂一箭雙雕。一方面既表現(xiàn)了自己在碳減排上的姿態(tài)，另一方面則可迫使相關(guān)國家加快建立與歐盟相類似的碳減排體系，達(dá)到在國際上達(dá)成具有法律約束的減排框架的目的。也正因為此，歐盟的法律規(guī)定，如果航空公司的母國政府采取同等措施降低該國航空業(yè)的排放，那么這些航空公司可以免于向歐盟購買配額。歐盟負(fù)責(zé)氣候變化問題的委員康妮·赫澤也表示，如果在國際上達(dá)成航空公司碳減排的協(xié)議，歐盟也愿意將其計劃納入其中。這說明，歐盟更在意的是將主要經(jīng)濟體拉入歐盟一直想建立的有法律約束力的全球碳減排框架，航空公司的碳減排只是歐盟這一戰(zhàn)略的舉措而已。
歐盟不會輕易退卻
目前，由于世界上多數(shù)國家的反對，歐盟宣布將此法律實施的時間推遲至2013年4月，不少人認(rèn)為這是歐盟在很多國家威脅要對歐盟采取報復(fù)措施后作出的退讓，因此，希望歐盟對航空公司的碳減排規(guī)定會不了了之。但是據(jù)筆者的分析，這只是歐盟的一個策略，是在給各國時間來制定類似的碳減排體系，歐盟接下來將會傾力推動在全球范圍內(nèi)達(dá)成一項類似的國際協(xié)議。
歐盟最近已經(jīng)多次表示，歐盟不會害怕打貿(mào)易戰(zhàn)，并且堅持認(rèn)為其他國家在碳減排問題上與歐盟打貿(mào)易戰(zhàn)是沒有理由的。歐盟高舉應(yīng)對氣候變化的大旗，雖說在目前全球普遍擔(dān)憂氣候變化的大背景下有一定的號召力，但是歐盟將自己的觀念和單方面的法律強加給其他國家，這在國際法上是站不住腳的。受到歐盟碳減排法律損害的國家就可能運用最簡單的貿(mào)易手段來報復(fù)歐盟，雖然這并不是最佳的解決方案。
但是，要歐盟放棄該法案可能也是不現(xiàn)實的想法。歐盟之所以那么積極地推動國際碳減排，從本質(zhì)上講是試圖建立一套新的國際競爭體系，從而在這個體系中取得優(yōu)勢地位。因為歐盟認(rèn)為在現(xiàn)有的國際生產(chǎn)分工體系中歐盟已經(jīng)喪失了競爭優(yōu)勢，只有在低碳領(lǐng)域歐洲才有技術(shù)優(yōu)勢。如果沒有一項具有國際法律約束力的協(xié)定，新興國家可能不會花大價錢來購買歐洲技術(shù)或者與歐洲企業(yè)合作。這恐怕是歐盟積極推動全球碳減排的深層次原因。
國際協(xié)商尋找出路
現(xiàn)在，這么多國家反對歐盟單方面立法是歐盟始料未及的。盡管歐盟在這個問題上的原則恐怕很難改變，不過歐盟也難以一成不變地堅守原來的打算。歐盟在節(jié)能減排上的努力盡管值得肯定，其在京都議定書框架下建立的碳減排交易體系也的確為全球的碳減排做出了榜樣，但是按照歐盟單方面的規(guī)則和思路來應(yīng)對氣候變化和減少碳排放肯定是行不通的。
目前，國際民用航空組織(ICAO)為了避免因碳減排引發(fā)其他國家與歐盟之間打貿(mào)易戰(zhàn)，并殃及國際民航業(yè)，提出了四個替代方案。第一，是所謂抵消方案的強制性減排，即所有航空公司的減排任務(wù)是確定的，但是航空公司可以用各種方式，包括種樹、發(fā)展清潔能源及各種其他方法來抵消；第二，是所謂有收入機制的強制性減排，即減排是強制性確定的，但是可用收入來購買減排額度（向誰購買、如何產(chǎn)生收入，國際民航組織的方案沒有透露細(xì)節(jié)）；第三，是所有限額交易機制，即航空公司所有的排放都進(jìn)入交易體系交易；第四，則是給定的限額不交易，限額之外的增加或者減少的排放量可進(jìn)行交易。
這些提議還在醞釀和評估中，估計國際民航組織提出的任何一種替代方案都無法輕易獲得廣泛的認(rèn)可，談判的過程恐怕不會很順利。但是在國際民航組織下通過談判似乎是值得肯定的一種方法。當(dāng)然，如果能在聯(lián)合國氣候談判的框架內(nèi)達(dá)成更加廣泛的減排方案，將是一種更好的選擇。只有通過國際協(xié)商和談判，才能避免由“航空碳稅”引起的貿(mào)易戰(zhàn)，以及對國際航空業(yè)帶來的損害。節(jié)能減排以應(yīng)對氣候變化固然重要，但是如果由此損害了世界經(jīng)濟發(fā)展和人類的基本福利，恐怕不是我們進(jìn)行碳減排的初衷。
中國應(yīng)建碳減排規(guī)則
歐盟的這一法律盡管難以單方面實施，但從全球節(jié)能減排的大趨勢看，一些碳排放量較大的行業(yè)，不僅是航空業(yè)，發(fā)電、鋼鐵、冶金等行業(yè)節(jié)能減排的趨勢是不可避免的。
中國在德班氣候大會上已經(jīng)宣布愿意參與2020年有法律約束力的數(shù)量化的減排框架談判，也就是說在世界范圍內(nèi)主要經(jīng)濟體實施數(shù)量化的減排是大勢所趨。當(dāng)然，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的減排能力和減排義務(wù)應(yīng)該有區(qū)別，但是如果真的進(jìn)行嚴(yán)格的減排限制，一些高能耗和碳排放量大的行業(yè)必然會受到影響。因此，在此之前，我們需要盡快建立國內(nèi)的碳減排規(guī)則和碳交易體系，不僅可以應(yīng)對歐盟在航空業(yè)碳減排上對我們的壓力，避免利益受損，更重要的也是為以后加入碳減排國際協(xié)定奠定基礎(chǔ)。
中國快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程使我們成為二氧化碳排放的大國，但是同時，中國能源粗放的消費方式?jīng)Q定了中國節(jié)能減排的潛力也是巨大的。中國應(yīng)該而且有能力在碳減排問題上不輸給其他國家。 （作者為上海歐洲學(xué)會副會長、上海社會科學(xué)院歐洲研究中心主任、研究員）
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